image_print

Правительство Российской Федерации

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

по результатам независимой антикоррупционной экспертизы

 

Серова Юрия Дмитриевича

аккредитованного распоряжением Министерства юстиции Российской Федерации от 22.08.2017 № 1093-р в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

 

В соответствии с частью 1 статьи 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и пунктом 4 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[1], проведена антикоррупционная экспертиза

 

Постановления Правительства РФ от 5 мая 2018 г. N 551 «О порядке принятия, приостановления действия и отмены решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, принятого в связи с наличием обстоятельств, создающих реальную угрозу здоровью населения»[2] (Далее — Постановления)

 

  1. Пункт 3 Положения о принятии, приостановлении действия и отмене решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, принятого в связи с наличием обстоятельств, создающих реальную угрозу здоровью населения (Далее — Положения)

Решение о нежелательности пребывания принимается в срок не более 1 месяца со дня получения уполномоченным органом от медицинской организации медицинского документа, подтверждающего выявление у иностранного гражданина или лица без гражданства инфекционного заболевания, представляющего опасность для окружающих.

Указанное решение не принимается в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, страдающих заболеванием, вызываемым вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекцией), в случаях если они имеют членов семьи (супруга (супругу), детей (в том числе усыновленных), родителей (в том числе приемных) — граждан Российской Федерации либо иностранных граждан или лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, и при этом отсутствуют нарушения ими законодательства Российской Федерации о предупреждении распространения ВИЧ-инфекции.

 

Говоря, о недопустимости принятия решения о нежелательности пребывания в отношении страдающих ВИЧ иностранных гражданах при наличии у последних членов семьи – граждан РФ или постоянно проживающих в этой стране, автор Постановления преследовал цель законодательного закрепления подхода, выработанного судебной практикой, в том числе Конституционного суда Российской Федерации и Европейского суда по правам человека.

Судебная практика исходит из необходимости при принятии такого рода решений соблюдения баланса частных и публичных интересов, а именно – без особой необходимости не ограничивать пребывание в России ВИЧ-инфицированных иностранцев, имеющих на территории этого государства постоянно проживающих членов семьи с целью недопущения нарушения их права на уважение частной и семейной жизни.

 

Стоит отметить, что в течение последних лет такие решения о нежелательности в описанных обстоятельствах отменялись судам в подавляющем большинстве случаев.

Следовательно, никакого нового позитивного эффекта для разрешения данного вопроса на стадии судебного рассмотрения, исследуемое Постановление не дало.

 

Постановление императивно указывает: …Указанное решение не принимается в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, страдающих заболеванием, вызываемым вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекцией), в случаях если они имеют членов семьи…

Но вместе с тем, оно нормативно не закрепляет за органом, ответственным за принятие такого решения, обязанности в каждом случае выяснять вопрос наличия у иностранца членов семьи, постоянно проживающих в России.

Данное положение делает упомянутую норму низкоэффективной, так как в отсутствие сведений о членах семьи решения о нежелательности пребывания будут приниматься, а иностранному гражданину придется, как и прежде обращаться в суд.

 

Видится правильным дополнить Постановление указанием на обязательное выяснение вопроса о наличии членов семьи у ВИЧ-инфицированного иностранного гражданина или лица без гражданства, в отношении которого имеются основания для принятия решения о нежелательности пребывания на территории Российской Федерации.

 

Выявлен следующий коррупциогенный фактор:

Коррупциогенный фактор, устанавливающий для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил:

отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт Ж пункта 3 Методики)

 

Предлагается

 

Изложить Пункт 3 Положения в следующей редакции:

Решение о нежелательности пребывания принимается в срок не более 1 месяца со дня получения уполномоченным органом от медицинской организации медицинского документа, подтверждающего выявление у иностранного гражданина или лица без гражданства инфекционного заболевания, представляющего опасность для окружающих.

Указанное решение не принимается в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, страдающих заболеванием, вызываемым вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекцией), в случаях если они имеют членов семьи (супруга (супругу), детей (в том числе усыновленных), родителей (в том числе приемных) — граждан Российской Федерации либо иностранных граждан или лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, и при этом отсутствуют нарушения ими законодательства Российской Федерации о предупреждении распространения ВИЧ-инфекции.

При решении вопроса о принятии решения уполномоченный орган в обязательном порядке выясняет вопрос о наличии у иностранного гражданина или лица без гражданства членов семьи (супруга (супругу), детей (в том числе усыновленных), родителей (в том числе приемных) — граждан Российской Федерации либо иностранных граждан или лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации.

Перечень действий, необходимых для выяснения этого вопроса, а также порядок их совершения, устанавливается Правительством Российской Федерации.

 

  1. Пункт 6 Положения

Решение о нежелательности пребывания подлежит отмене при подтверждении соответствующими медицинскими документами факта излечения иностранного гражданина или лица без гражданства от инфекционного заболевания, представляющего опасность для окружающих.

Порядок подтверждения факта излечения от инфекционного заболевания, представляющего опасность для окружающих, и форма медицинского документа, подтверждающего факт излечения от инфекционного заболевания, представляющего опасность для окружающих, утверждаются Министерством здравоохранения Российской Федерации.

 

Подавляющее большинство иностранных граждан, в отношении которых принято решение о нежелательности пребывания в связи с наличием заболевания, проходят лечение у себя на родине, за пределами России.

При таком положении вещей эксперт находит весьма вероятной следующую проблему:

Министерство здравоохранения Российской Федерации утвердит форму медицинского документа, подтверждающего излечение от заболевания. Документы, не соответствующие данной форме, уполномоченными органами приниматься во внимание не будут.

Вместе с тем, очевидно, что в системах здравоохранения иностранных государств законодательно установлены иные формы документов, которые российской форме зачастую соответствовать не будут.

У иностранца же не будет возможности предоставить российским властям иные документы, кроме как выданные медицинской организацией в его государстве и соответствующие установленной в данном государстве форме.

 

Эксперт считает, что при решении вопроса об установлении в России факта излечения иностранного гражданина от инфекционного заболевания, следует в качестве надлежащих рассматривать и медицинские документы, изготовленные по форме, соответствующей требованиям законодательства государства, в котором они выданы.

 

Выявлен следующий коррупциогенный фактор:

Коррупциогенный фактор, содержащий неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям:

наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям. (подпункт А пункта 4 Методики).

 

Предлагается

Изложить Пункт 6 Положения в следующей редакции:

Решение о нежелательности пребывания подлежит отмене при подтверждении соответствующими медицинскими документами факта излечения иностранного гражданина или лица без гражданства от инфекционного заболевания, представляющего опасность для окружающих.

Порядок подтверждения факта излечения от инфекционного заболевания, представляющего опасность для окружающих, и форма медицинского документа, подтверждающего факт излечения от инфекционного заболевания, представляющего опасность для окружающих, утверждаются Министерством здравоохранения Российской Федерации.

При установлении факта излечения иностранного гражданина или лица без гражданства за пределами Российской Федерации форма медицинского документа, подтверждающего факт излечения должна соответствовать требованиям законодательства государства, в котором был выдан данный медицинский документ.

 

  1. Абзац 1 пункта 7 Положения

При наличии обстоятельств, указанных в пунктах 5 и 6 настоящего Положения, уполномоченный орган, принявший решение о нежелательности пребывания, может принять решение о приостановлении действия либо отмене этого решения в срок не более 1 месяца со дня получения заявления иностранного гражданина или лица без гражданства.

 

Эксперт полагает, что требование об отмене уполномоченным органом решения о нежелательности пребывания при наличии обстоятельств, указанных в пунктах 5 и 6 настоящего Положения, должно носить императивный характер.

В случае излечения от заболевания иностранный гражданин или лицо без гражданства не только юридически, но и с точки зрения эпидемиологической значимости перестает отличаться от любого иного иностранца, который таким заболеванием никогда не страдал.

Стоит отметить, что органы, принимающие решения о нежелательности пребывания в связи с наличием заболевания (Роспотребнадзор России и ФМБА России) не наделены полномочиями ограничивать пребывание иностранцев в России по иным основаниям.

Поэтому даже если предположить, что иностранный гражданин или лицо без гражданства имеет иные основания для нежелательности пребывания в России (например, угроза конституционному строю, безопасности России и иные), этот вопрос находится вне компетенции Роспотребнадзора России и ФМБА России.

 

Также является необоснованным право уполномоченных органов при установлении факта излечения от заболевания не только отменять решение о нежелательности пребывания в РФ, но и вместе этого лишь приостанавливать его действие.

 

Положением не установлены четкие критерии, при которых при установлении факта излечения от заболевания уполномоченный орган:

Отказывает в отмене решения о нежелательности пребывания.

Приостанавливает действие решения о нежелательности пребывания.

Отменяет решение о нежелательности пребывания.

 

В целом эксперт убежден, что единственным последствием установления факта излечения иностранца от инфекционного заболевания должна являться отмена решения о нежелательности пребывания в Российской Федерации.

 

Выявлены следующие коррупциогенные факторы:

Коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил:

широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт А пункта 3 Методики);

определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подпункт Б пункта 3 Методики);

выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт В пункта 3 Методики);

 

Предлагается

Изложить абзац 1 Пункта 7 Положения в следующей редакции:

При наличии обстоятельств, указанных в пунктах 5 и 6 настоящего Положения, уполномоченный орган, принявший решение о нежелательности пребывания, принимает решение об отмене этого решения в срок не более 1 месяца со дня получения заявления иностранного гражданина или лица без гражданства.

 

29 октября 2018 г.                                                                         Ю.Д. Серов

 

№ ЮС-18/4                                                            (подпись независимого эксперта)

(инициалы, фамилия независимого эксперта

(руководителя организации для юридических лиц)

 

 

[1] Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Российская газета», N 46, 05.03.2010, «Собрание законодательства РФ», 08.03.2010, N 10, ст. 1084.

 

[2] Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 08.05.2018, «Собрание законодательства РФ», 14.05.2018, N 20, ст. 2845