image_print

 

МВД России
 
Наименование органа принявшего (разработавшего)

нормативный акт

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по результатам независимой антикоррупционной экспертизы

Алленых Дмитрия Алексеевича ,
(указывается наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество (при наличии) физического лица)

аккредитованного распоряжением Министерства юстиции Российской Федерации

   от 13.02.2014                №  238-р      в качестве

независимого эксперта, уполномоченного на проведение независимой

антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов

и проектов нормативных правовых актов

В соответствии с частью 1 статьи 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и пунктом 4 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», проведена антикоррупционная экспертиза

Проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части урегулирования правового статуса лиц без гражданства» (ID проекта 01/05/07-18/00081993)[1]

(указываются реквизиты нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта)
(далее — «Проект» )
(сокращение)

 

 

1.Статьей 1 Проекта вносятся изменения в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31.05.2002 N 62-ФЗ[2] (Далее —  Закон о гражданстве). В частности, Закон о гражданстве дополняется статьей 14.1 «Прием в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке лиц без гражданства, имеющих временный документ, удостоверяющий личность лица без гражданства на территории Российской Федерации».

Подпункт «а» пункта 1 вводимой статьи 14.1 говорит о том, что «Лица без гражданства, имеющие временный документ, удостоверяющий личность лица без гражданства на территории Российской Федерации, принимаются в гражданство Российской Федерации без учета требования о соблюдении ими условий, предусмотренных пунктами «а», «в» и «д» части первой статьи 13 настоящего Федерального закона, без представления разрешения на временное проживание и вида на жительство при отсутствии оснований отклонения заявлений, предусмотренных статьей 16 настоящего Федерального закона, в случае, если данные лица без гражданства являются:

а) дееспособными лицами, состоявшими на 5 сентября 1991 года в гражданстве СССР, проживающими на территории Российской Федерации в течение десяти лет непрерывно, не приобретшими гражданства Российской Федерации в установленном порядке, если они не имеют действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве. Срок проживания на территории Российской Федерации считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы Российской Федерации не более чем на три месяца в течение календарного года;»

Необходимо отметить, что Проектом не определено, кто и как будет определять период непрерывного проживания, не сказано и о возможности установления данного факта в судебном порядке. У большинства лиц без гражданства длительное время не было документа, удостоверяющего личность, где был бы зафиксирован въезд в РФ. Фактически они находились на нелегальном положении, которое осложняло официальное трудоустройство, обучение и пр. На практике возникнут сложности со сбором доказательств, подтверждающих непрерывное проживание на территории России в течение 10 лет.  Нужно учитывать, что эти лица прибыли на территорию РФ в то время, когда еще не были введены визы, миграционные карты и т.д.

Проектом предусмотрен только один критерий, который указан в этом же подпункте – если лицо не выезжало за пределы РФ не более чем на три месяца в течение календарного года. Очевидно, что, применяя норму в таком виде, она будет широко трактоваться на практике.

Понятно, что разработчик не хотел создавать возможность получения гражданства РФ в упрощенном порядке для лиц, нелегально попавших в РФ или лишь недавно перешедших на нелегальное положение.  Но подтверждение десятилетнего срока непрерывного проживания в РФ представляется чрезмерным условием.

Изложенные выше обстоятельства свидетельствуют о наличии в анализируемой норме следующих коррупциогенных факторов:

— широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (подпункт «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96[3]   (далее «Методика»);

— выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (подпункт «в» пункта 3 Методики);

— отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт «ж» пункта 3 Методики);

— наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям (подпункт «а» пункта 4 Методики);

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается: предусмотреть четкие критерии о порядок определения непрерывности проживания в РФ в течение 10 лет, а также сократить этот срок до разумного, например, до 5 лет.

  1. Статьей 2 Проекта вносятся изменения в п. 1 ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002 N 115-ФЗ[4] (Далее – Закон о правовом положении иностранных граждан), а именно вводится понятие: «временный документ, удостоверяющий личность лица без гражданства на территории Российской Федерации – документ, выданный лицу без гражданства в подтверждение его права временно пребывать на территории Российской Федерации, который является одновременно и документом, удостоверяющим его личность. Временный документ, удостоверяющий личность лица без гражданства на территории Российской Федерации не может быть выдан в форме электронного документа;».

Как указано в Пояснительной записке к Проекту, Проект разработан в целях урегулирования правового статуса лиц без гражданства, длительное время находящихся на территории Российской Федерации и не имеющих документов, удостоверяющих личность, которым некуда выехать с территории России. Статистическими данными, указанными в Пояснительной записке к Проекту, подтверждается, что таких лиц довольно много — порядка 4,5 тысяч человек. В этой связи не понятно, почему документ, удостоверяющий личность лица без гражданства является временным, кроме того, дающий право временно пребывать, а не проживать. Почему лицам, длительное время фактически постоянно проживающим на территории России без возможности выехать за пределы РФ в отсутствие действительного, документа, удостоверяющего личность, Проектом вводится статус временно пребывающих как для лиц, прибывших недавно и на короткий срок. Стоит отметить, что статус временно пребывающего не дает возможности рассчитывать на бесплатную медицинскую помощь и социальные льготы, Проектом дается возможность только осуществлять трудовую деятельность без патента и временно пребывать.

Как правило, люди, попавшие в данную категорию лиц без гражданства и длительное время не урегулировавшие свой правовой статус, это пожилые, больные и по другим причинам социально не активные люди. С одной стороны, посыл разработчика очевиден. Указывая на временный срок действия документа, разработчик подталкивает лиц без гражданства как можно скорее определиться со своим правовым статусом и оформить вид на жительство, либо гражданство РФ. С другой стороны, среди данной категории лиц без гражданства есть и такие, которые, получив, документ, удостоверяющий личность лица без гражданства, будут и дальше пребывать на территории России с этим документом, не делая попыток в изменении своего правового статуса.

2.1. Далее по тексту Проекта предусмотрено ежегодное продление временного документа, удостоверяющего личность лица без гражданства с установлением срока для подачи заявления на продление – не позднее чем за один месяц до истечения срока действия, имеющегося временного документа, удостоверяющего личность лица без гражданства (пункт 3 статьи 2 Проекта).

Как указано в Пояснительной записке к Проекту, установление необходимости ежегодного продления срока действия временного документа, это механизм контроля, со стороны уполномоченных органов за лицами, получившими временный документ, удостоверяющий личность. Не совсем понятно о какой форме контроля идет речь. Также является неопределенным цель контроля — что именно хочет установить разработчик в результате «ежегодной перерегистрации». Данный вопрос является актуальным и в силу того, что в РФ единый орган, осуществляющий регулирование вопросов миграции и правового статуса лиц без гражданства и иностранных граждан. При изменении правового статуса лица именно ему становится это известно.  Совершенно очевидно, что данное условие необоснованно и в то же время создает почву для злоупотреблений. Важным является и то, что для ежегодной «перерегистрации» 4,5 тысяч лиц без гражданства, как указано в Пояснительной записке, необходимы ресурсы — финансовые, информационные, трудовые, иные. Проект же заявлен в Пояснительной записке как не требующий дополнительного финансирования из бюджета. Очевидность несения этих затрат является легко прогнозируемой, как и при их наличии необходимость прохождения процедуры ОРВ и получения заключения Правительства в порядке пункта 3 статьи 104 Конституции РФ[5]. В этой связи встает вопрос о наличии таких ресурсов и экономической оправданности таких затрат.

2.2. Необходимо учитывать, что срок рассмотрения вида на жительство по общим правилам составляет 6 месяцев. В настоящее время для рассматриваемой категории лиц без гражданства не установлено иное и не предусмотрено данным Проектом. Что также подтверждает необоснованность срока действия документа – один год.

Для многих лиц без гражданства — в силу их возраста, состояния здоровья, отсутствия постоянного жилья — ежегодное продление удостоверения личности с подачей заявления за месяц до конца годичного срока может оказаться трудновыполнимым.

Проектом не предусмотрена возможность отказа в продлении временного удостоверения лица без гражданства из-за не своевременного обращения. Как и не предусмотрено иной ответственности за это. Очевидно, что лицо без гражданства не перестанет быть лицом без гражданства в случае пропуска срока для обращения на продление или вообще не обращения за продлением срока действия документа. Поскольку срок действия документа подлежит продлению в любом случае, то условие, устанавливающее срок для обращения за продлением лишено смысла.

Необходимо подчеркнуть, что, исходя из текста Пояснительной записки, Проект направлен на урегулирование правового положения лиц бывших соотечественников, выходцев из СССР, и их детей. Решение проблем с правовым статусом данной категории граждан давно стоит первоочередной задачей всего миграционного нормотворчества.  Таким образом, признание данной категории граждан лицами без гражданства и наделение их правовым статусом должно происходить максимально быстрым и доступным способом, без излишнего обременения, чтобы как можно скорее сократить количество лиц без гражданства на территории РФ.

Изложенные выше обстоятельства свидетельствуют о наличии в анализируемой норме следующих коррупциогенных факторов:

— широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (подпункт «а» пункта 3 Методики);

— выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (подпункт «в» пункта 3 Методики);

— отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт «ж» пункта 3 Методики);

— наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям (подпункт «а» пункта 4 Методики);

В качестве устранения коррупциогенных факторов предлагается: исключить временный срок действия документа, удостоверяющего личность лица без гражданства, установить срок его действия – бессрочный, либо установить разумный срок его действия — не менее трех лет, при этом стоит предусмотреть и срок рассмотрения заявления о продлении временного документа, удостоверяющего личность.

  1. Пункт 3 статьи 2 Проекта дополняет Закон о правовом положении статьей 5.2 следующего содержания:

«5.2. Временный документ, удостоверяющий личность лица без гражданства на территории Российской Федерации.

  1. Временный документ, удостоверяющий личность лица без гражданства на территории Российской Федерации, выдается лицу без гражданства территориальным органом федерального органа исполнительной власти в сфере миграции на основании заключения об установлении личности лица без гражданства в соответствии со статьей 10.1 настоящего Федерального закона и заявления данного лица без гражданства о выдаче ему временного документа, удостоверяющего личность лица без гражданства на территории Российской Федерации, либо по инициативе территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции или иного государственного органа.

Временный документ, удостоверяющий личность лица без гражданства на территории Российской Федерации, выдается лицу без гражданства территориальным органом федерального органа исполнительной власти в сфере миграции, установившим его личность в соответствии со статьей 10.1 настоящего Федерального закона. Такой документ предоставляет право лицу без гражданства временно пребывать в Российской Федерации без выезда за пределы Российской Федерации.»

3.1 Первый пункт анализируемой статьи говорит о возможности получения временного документа, удостоверяющего личность лица без гражданства на основании заключения об установлении личности по заявлению лица без гражданства, либо по инициативе территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции или иного государственного органа. Относительно возможности получения документа по заявлению все очевидно. Относительно возможности получения временного документа, удостоверяющего лица без гражданства, по инициативе сотрудника ситуация не ясна.

Теоретически такая ситуация допустима, но практически, данный посыл не исполним пока не будет предусмотрено условий, обстоятельств и порядка выдачи документа по инициативе сотрудника. На практике все выглядит иначе. Когда к сотруднику территориального органа обращается лицо без документа, удостоверяющего личность, имеющего признаки потенциального лица без гражданства, то заставить сотрудника территориального органа оценить ситуацию, проанализировать имеющиеся у лица документы, дать исчерпывающую консультацию о дальнейших действиях, включить лицо в процедуру установления личности требует огромных усилий. Как правило, это многократные устные и письменные обращения как самого лица без гражданства, так и его представителя.

Наличие в Проекте данной нормы с указанием на инициативу сотрудника территориального органа эксперт отмечает как позитивное регулирование. Однако, зная об отсутствии инструментов у сотрудников территориальных органов по выявлению таких лиц, по инициированию процедуры установления личности и автоматическом документировании временным документом, удостоверяющим личность, в случае установлении того, что лицо признается лицом без гражданства, возможность проявления инициативы сотрудника территориального органа оценивается как крайне низкая.

Чтобы данный посыл разработчика был реализован на практике необходимо предусмотреть в Проекте порядок выявления и работы с такими лицами, как минимум указать в тексте Проекта на автоматическое, немедленное оформление временного документа, удостоверяющего личность лица без гражданства в случае установления, что обратившееся лицо с заявлением об установлении личности является лицом без гражданства.

3.2 Вторым абзацем анализируемого пункта установлено, что временный документ, удостоверяющий личность лица без гражданства на территории РФ, выдается лицу без гражданства территориальным органом федерального органа исполнительной власти в сфере миграции, установившим его личность.

Установленное условие о выдаче документа тем же органом, который провел процедуру установления личности, было бы объяснимо в том случае, если бы было предусмотрено автоматическое, немедленное документирование личности после установления ее лицом без гражданства. В отсутствие автоматического документирования лица без гражданства сразу после процедуры установления личности не несет в себе никакого смысла кроме как дополнительного обременения. В настоящее время масса лиц, имеет такие заключения об установлении личности, выданные в отличных регионах от тех, где они в настоящее время проживают. Следуя логике разработчика, после вступления в силу Проекта (Федерального закона) данные лица должны будут поехать в регион, в котором им было выдано заключение об установлении личности, для получения по их заявлению временного документа, удостоверяющего личность лица без гражданства. Кроме того, ежегодную процедуру продления документа, удостоверяющего личность, также потребуется проходить в регионе, установившим личность. Хотя данное требование бессмысленно, кроме как дополнительного обременения для лиц без гражданства оно в себе ничего не несет, но теоретически оно исполнимо.

Но как быть со следующим условием, предусмотренным пунктом 7 статьи 2 Проекта, которое запрещает лицу без гражданства по собственному желанию изменять место своего пребывания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено пребывание, или избирать место своего пребывания вне пределов указанного субъекта РФ. Проектом серьезно ограничивается свобода передвижения лиц без гражданства, которые уже имеют заключения лица без гражданства, а также тех, которым только предстоит пройти процедуру установления личности, получения временного документа, удостоверяющего лицо без гражданства. Нужно еще раз подчеркнуть, что данный Проект рассчитан отнюдь не на успешных и активных граждан, а на тех, которые длительное время по разным причинам не урегулировали свой правовой статус, фактически оставаясь длительное время на нелегальном положении, без официального трудоустройства, социальных гарантий, льгот и прочего. Зачастую данные граждане ведут крайне скромную жизнь где-то в глубинке у родственников. Данный проект не дает им возможности быстрого решения вопроса с их правовым статусом, он вводит массу ограничений, обусловленных ничем иным, а только контролем. Десятки лет данные лица жили вне всякого контроля просто по тому, что никто не знал, что с ними делать. Теперь же, когда наконец появляется возможность им выйти из тени, легализоваться, получить вид на жительство или гражданство в упрощенном порядке, на самом первом этапе – документирование временным документом, удостоверяющим личность, появляется много препятствий, которые пока не понятно, как решать.

Изложенные выше обстоятельства свидетельствуют о наличии в анализируемой норме следующих коррупциогенных факторов:

— широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (подпункт «а» пункта 3 Методики);

— выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (подпункт «в» пункта 3 Методики);

— отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт «ж» пункта 3 Методики);

— наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям (подпункт «а» пункта 4 Методики);

В качестве устранения коррупциогенных факторов предлагается:

1) Уточнить, что подразумевается под инициативой сотрудника при выдаче временного удостоверения лица без гражданства;

2) Предусмотреть Проектом автоматическое документирование лица без гражданства временным документом, удостоверяющим личность сразу при вынесении заключения по итогам проведения процедуры установления личности;

3) Исключить из текста Проекта указание на выдачу временного документа, удостоверяющего личность лица без гражданства территориальным органом федерального органа исполнительной власти в сфере миграции, установившим его личность.

  1. Пунктом 2 вводимой статьи 14.1 Проекта предусмотрено «Временный документ, удостоверяющий личность лица без гражданства на территории Российской Федерации, выдается лицу без гражданства на один год. Лицо без гражданства не позднее чем за один месяц до истечения срока действия имеющегося у него временного документа, удостоверяющего личность лица без гражданства на территории Российской Федерации, обязано обратиться в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции с заявлением о продлении действия временного документа, удостоверяющего личность лица без гражданства на территории Российской Федерации, сроком на один год. Действие временного документа, удостоверяющего личность лица без гражданства на территории Российской Федерации, продлевается до получения разрешения на временное проживание или вида на жительство.»

Анализ условий, предусмотренных данным пунктом, уже проводился в п.2 настоящего заключения при рассмотрении определения временного документа, удостоверяющего личность лица без гражданства.

В данной норме выявлены следующие коррупциогенные факторы:

— широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (подпункт «а» пункта 3 Методики);

— выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (подпункт «в» пункта 3 Методики);

— отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт «ж» пункта 3 Методики);

— наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям (подпункт «а» пункта 4 Методики);

В качестве устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается:

1) исключить срок действия документа – один год, сделать данный документ бессрочным, либо установить более разумный срок его действия – минимум 3 года;

2) исключить требование о необходимости обращения с заявлением о продлении документа в срок не позднее чем за один месяц до истечения срока действия имеющегося документа.

  1. Пунктом 4 вводимой Проектом статьи 14.1 предусмотрено «Временный документ, удостоверяющий личность лица без гражданства на территории Российской Федерации, лицу без гражданства не выдается, а ранее выданный временный документ, удостоверяющий личность лица без гражданства на территории Российской Федерации, аннулируется в случае, если данное лицо без гражданства представило подложные документы или сообщило о себе заведомо ложные сведения об отсутствии у него гражданства иностранного государства, а также в случае, если указанное лицо без гражданства имеет либо получило разрешение на временное проживание или вид на жительство.»

Во-первых, эксперт отмечает, что данная норма является очень опасной, создающая широкие возможности для произвольного толкования. В силу особенностей законов о гражданстве государств, образовавшихся в результате распада СССР, и практики их применения, неосведомленности граждан о том и другом, граждане часто ошибочно полагают, что не имели, не имеют или утратили гражданство страны, из которой прибыли в РФ. При этом получить в консульствах документы, подтверждающие наличие либо отсутствие гражданства этих стран во многих случаях бывает невозможно: одни консульства (Грузии, Казахстана) отказываются выдавать такие документы гражданам, ссылаясь на то, что предоставляют их только по запросам госорганов, другие  выдают документы с формулировками, не содержащими точной информации об отсутствии или наличии гражданства этой страны (консульства Армении, Украины),  госучреждения Азербайджана не отвечает ни на какие запросы выходцев из этой страны армянского происхождения.  Так что во многих случаях сведения об отсутствии гражданства той или иной страны, представляемые лицами, которые будут обращаться за удостоверениями личности лица без гражданства, могут быть добросовестным заблуждением. Также следует учитывать, что некоторые страны предоставляют гражданство по рождению, но фактически дети получают гражданство в другой стране и не имеют документов о предоставлении гражданства по рождению. Аналогично неопределенной является ситуация, связанная с утратой гражданства.

Поскольку решение о том, являются эти сведения заведомо ложными, Проект оставляет на усмотрение территориального органа в сфере миграции, это создает почву для произвола и коррупции. Факт сообщения заведомо ложных сведений и представления подложных документов должен быть установлен не по широкому усмотрению сотрудника территориального органа в сфере миграции, а только в судебном порядке. Кроме того, необходимо чтобы не любые ошибочные или ложные сведения являлись основанием для применения мер воздействия, а лишь те, которые были способные повлиять на принятие решения. Иной подход делает формальную ошибку основанием для утраты документа, но вместе с тем не решает целей Проекта (Федерального закона) — определение правового статуса лиц без гражданства.

В то же время Проектом предусмотрено внесение в п. 4 статьи 10.1 Закона о правовом положении иностранных граждан подпункта 5 о том, что в целях установления личности территориальные органы в сфере миграции вправе направлять запросы в дипломатические представительства и консульские учреждения иностранных государств. Следовательно, в ходе установления личности территориальные органы в сфере миграции будут иметь возможность также установить наличие или отсутствие у заявителя гражданства страны, из которой он прибыл. Таким образом, вывод об отсутствии гражданства иностранного государства у того или иного лица будет основываться не на информации и документах, представленных заявителем, а на ответе дипломатического учреждения территориального органу в сфере миграции, что делает анализируемую норму излишней.

Изложенные выше обстоятельства свидетельствуют о наличии в анализируемой норме следующих коррупциогенных факторов:

— широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (подпункт «а» пункта 3 Методики);

— выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (подпункт «в» пункта 3 Методики);

— отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт «ж» пункта 3 Методики);

— наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям (подпункт «а» пункта 4 Методики);

В качестве устранения коррупциогенных факторов предлагается: дополнить норму Проекта указанием на то, что факт сообщения заведомо ложных сведений и представления подложных документов должен быть установлен в судебном порядке и влиять на возможность предоставления статуса.

  1. Вопрос, вот такой текст нормы в ФЗ о правовом положении «5. Лица, указанные в настоящей статье, не могут быть привлечены к административной ответственности за нарушение правил въезда в Российскую Федерацию, режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, незаконное осуществление трудовой деятельности в Российской Федерации или нарушение иммиграционных правил, если такие нарушения были выявлены в связи с подачей данными лицами заявления о выдаче временного документа, удостоверяющего личность лица без гражданства на территории Российской Федерации, или заявления об установлении личности, предусмотренного статьей 101 настоящего Федерального закона.»

Анализируя данную норму и оценивая ее как позитивную, нельзя не отметить, что было бы целесообразным внести «зеркальные» нормы в Кодекс об административных правонарушениях РФ[6].

  1. Пунктом 6 статьи 2 вводимой статьи 14.1 предусмотрено «Форма бланка временного документа, удостоверяющего личность лица без гражданства на территории Российской Федерации, являющегося бланком строгой отчетности, порядок выдачи, продления срока действия, аннулирования и отказа в выдаче такого документа, форма заявления о выдаче или продлении срока его действия, а также порядок изменения места пребывания лица без гражданства, имеющего временный документ, удостоверяющий личность лица без гражданства на территории Российской Федерации, утверждаются федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции.»

Выше в тексте настоящего заключения эксперт уже анализировал условие о ежегодном продлении документа, удостоверяющего личность, а также об ограничении права на свободу передвижения лиц без гражданства разрешительным порядком изменения места пребывания на территории РФ. Данный положения образуют коррупциогенные факторы:

— широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (подпункт «а» пункта 3 Методики);

— выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (подпункт «в» пункта 3 Методики);

— отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт «ж» пункта 3 Методики);

— наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям (подпункт «а» пункта 4 Методики);

В качестве устранения коррупциогенных факторов предлагается:

— исключить из Проекта условие о ежегодном продлении путем установления бессрочности действия документа, удостоверяющего личность лица без гражданства, либо установив более разумный срок его действия – не менее 3х лет;

— исключить из текста Проекта ограничение на свободу передвижения в пределах РФ.

  1. Пунктом 4 статьи 2 Проекта вносятся следующие изменения в статью 8 Закона о правовом положении иностранных граждан: «в статье 8 пункт 3.5 дополнить подпунктом 3 следующего содержания:

3) лицу без гражданства, имеющему временный документ, удостоверяющий личность лица без гражданства на территории Российской Федерации, в случае, если данное лицо без гражданства является:

— дееспособным лицом, состоявшим на 5 сентября 1991 года в гражданстве СССР, проживающим на территории Российской Федерации в течение десяти лет непрерывно, не приобретшим гражданства Российской Федерации в установленном порядке, если оно не имеет действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве. Срок проживания на территории Российской Федерации считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы Российской Федерации не более чем на три месяца в течение календарного года;

— дееспособным ребенком лица, указанного в абзаце втором

— подпункта 3 настоящего пункта, достигшим возраста восемнадцати лет, если он не имеет действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве;

— ребенком лица, указанного в абзаце втором подпункта 3 настоящего пункта, не достигшим возраста восемнадцати лет, если он не имеет действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве;

— совершеннолетним недееспособным лицом, находящимся под опекой лица, указанного в абзаце втором подпункта 3 настоящего пункта, если оно не имеет действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве;

— лицом, имевшим гражданство бывшего СССР, получившим паспорт гражданина Российской Федерации, у которого впоследствии полномочным органом, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации, не было определено наличие гражданства Российской Федерации, проживающим на территории Российской Федерации в течение десяти лет непрерывно, при условии отсутствия у него действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве. Срок проживания на территории Российской Федерации считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы Российской Федерации не более чем на три месяца в течение календарного года.»;»

Анализируемый пункт расширяет круг лиц, которым вид на жительство может быть выдан минуя стадию разрешения на временное проживание, среди них лица без гражданства. Однако, не все лица без гражданства смогут получить вид на жительство, минуя стадию разрешения на временное проживание, а только те, которые перечислены в анализируемой статье, то есть те, кто докажет, что проживал на территории РФ в течение десяти лет непрерывно, их дети, опекаемые ими недееспособные лица, а также граждане СССР, получавшие российские паспорта без получения гражданства и также доказавшие непрерывный десятилетний срок проживания в РФ.

Опять же не определено, как и кто будет определять непрерывность проживания в РФ в течение десяти лет. Учитывая круг лиц, на которых направлен Проект, таких будет единицы в силу сложностей со сбором доказательств непрерывного проживания в РФ в течение 10 лет, подтверждения факта въезда. Вышеназванные сложности усугубляются тем, что данное условия о непрерывности проживания будет устанавливаться сотрудниками миграционных органов в отсутствие четких критериев и указание на возможность установления данного факта в судебном порядке.

Непонятно, зачем лицам, относящимся к этим категориям, обращаться за видом на жительство, если они имеют право подать документы на гражданство без получения разрешения на временное проживание и вида на жительство. Тем более, что для получения вида на жительство им придется собирать те же доказательства непрерывного десятилетнего проживания в РФ, что и для получения гражданства. Очевидно, что те, кто сможет подтвердить непрерывный десятилетний срок, будут сразу подавать документы на гражданство.

Данный пункт имел бы смысл только в том случае, если бы распространялся на всех лиц без гражданства, получивших временное удостоверение личности.

Однако никаких льготных условий ни в получение вида на жительство, ни в получении разрешения на временное проживание не предусмотрено. Все эти лица обречены разработчиками Проекта на вечное временное пребывание с временным документом, удостоверяющим личность лица без гражданства с ежегодным продлением.

Ничего не указано и о тех лицах без гражданства, которые имеют неснятую/непогашенную судимость, решения о нежелательности пребывания, решения о запретах на въезд в РФ, имеющие положительный статус ВИЧ. Ведь основания для отказа в выдаче вида на жительство, предусмотренные статьей 9 Закона о правовом положении распространяются на всех. Очевидно, что такие лица фактически являются постоянными (невыездными) жителями РФ, предоставление им вида на жительство лишь юридически оформит это положение.

Что касается ограничений, связанных с наличием судимости, нежелательности и запрета на въезд, наличия ВИЧ, было бы обоснованно сохранить лишь при приеме в гражданство в РФ.

По мнению эксперта, единственным реальным способом сокращения числа лиц без гражданства в РФ было бы предоставление возможности получения вида на жительство, минуя стадию разрешение на временное проживание всем лицам без гражданства, имеющим удостоверение личности, включая тех, у кого есть неснятая/непогашенная судимость, решение о нежелательности пребывания или запрет на въезд, ВИЧ положительный статус. Фактически эти люди являются постоянными (причем невыездными) жителями РФ, предоставление ВНЖ лишь юридически оформит это положение. Ограничения, связанные с наличием судимости, решение о нежелательности и запрета на въезд, наличия ВИЧ, было бы обоснованно сохранить лишь при приеме в гражданство РФ.

Изложенные выше обстоятельства свидетельствуют о наличии в анализируемой норме следующих коррупциогенных факторов:

— широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (подпункт «а» пункта 3 Методики);

— выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (подпункт «в» пункта 3 Методики);

— отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт «ж» пункта 3 Методики);

— наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям (подпункт «а» пункта 4 Методики);

В качестве устранения коррупциогенных факторов предлагается: предусмотреть в Проекте предоставление возможности получения вида на жительство, минуя стадию разрешение на временное проживание всем лицам без гражданства, имеющим удостоверение личности, включая тех, у кого есть неснятая/непогашенная судимость, решение о нежелательности пребывания или запрет на въезд, ВИЧ положительный статус.

  1. Пунктом 7 статьи 2 Проекта дополняется пункт 2 статьи 11 Закона о правовом положении абзацем следующего содержания: «Лицо без гражданства, имеющее временный документ, удостоверяющий личность лица без гражданства на территории Российской Федерации, не вправе по собственному желанию изменять место своего пребывания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено пребывание, или избирать место своего пребывания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации.»;

Вышеуказанное уже анализировалось в пункте 3.2 настоящего заключения, данная норма образует следующие коррупциогенные факторы:

— широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (подпункт «а» пункта 3 Методики);

— выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (подпункт «в» пункта 3 Методики);

— отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт «ж» пункта 3 Методики);

— наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям (подпункт «а» пункта 4 Методики);

В качестве устранения коррупциогенных факторов предлагается: исключить из Проекта данную норму.

  1. Пунктом 9 статьи 2 Проекта вносятся изменения в пункт 4 статьи 35.1 Закона о правовом положении иностранных граждан, предлагается изложить этот пункт в следующей редакции: «4. Содержание (пребывание) иностранного гражданина в специальном учреждении осуществляется до его административного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации, передачи Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии либо его выезда за пределы Российской Федерации в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, либо выдачи ему в порядке, предусмотренном статьей 5.2 настоящего Федерального закона, временного документа, удостоверяющего личность лица без гражданства на территории Российской Федерации.».

Эксперт отмечает, что данная норма безусловно позитивная, однако в этой части Проект не содержит никаких механизмов ее реализации. Действующей редакцией Закона о правовом положении не предусмотрено установление личности, которые содержаться в Центрах временного содержания иностранных граждан подлежащих депортации/выдворению/реадмиссии. Необходимо закрепить в Законе о правовом положении иностранных граждан полномочия сотрудников Центров временного содержания иностранных граждан при поступлении лиц без документов, удостоверяющих личность, уведомлять территориальный орган в сфере миграции. А сотрудников территориального органа в сфере миграции обязать, в свою очередь, в кротчайшие сроки начинать процедуру установления личности.

Вышеуказанное образует следующие коррупциогенные факторы:

— отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт «ж» пункта 3 Методики);

В качестве устранения коррупциогенных факторов предлагается закрепить в Законе о правовом положении иностранных граждан полномочия сотрудников Центров временного содержания иностранных граждан при поступлении лиц без документов, удостоверяющих личность, уведомлять территориальный орган в сфере миграции. А сотрудников территориального органа в сфере миграции обязать, в свою очередь, в кротчайшие сроки начинать процедуру установления личности.

  1. Пунктом 6 статьи 2 Проекта пункт 4 статьи 10.1 Закона о правовом положении иностранных граждан дополняется подпунктом 5 следующего содержания: «5) направлять запросы в дипломатические представительства и консульские учреждения иностранных государств в Российской Федерации и международные организации в установленном законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации порядке.»

Таким образом, статья 10.1 Федерального закона о правовом положении иностранных граждан, которая регулирует процедуру установления личности,  в связи с необходимостью урегулирования правового положения лиц без гражданства дополняется вышеуказанным подпунктом, наделяющая территориальные органы правом при установлении личности иностранцев и лиц без гражданства направлять запросы в дипломатические представительства, консульские учреждения иностранных государств и международные организации.

В концепции рассматриваемого Проекта процедура установления личности имеет ключевой значение. Практика применения статьи 10.1 Закона о правовом положении иностранных граждан выявила ряд проблем.

Во – первых, это недопустимая формулировка пункта 4 статьи 10.1 «В целях установления личности иностранного гражданина территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции вправе:  ….» Особенно это опасно в случае с лицами без гражданства, так как пользуясь своим правом сотрудник может и не направить запрос в дипломатические представительства, консульские учреждения иностранных государств в РФ и международные организации. В результате чего лицо, которое бы могло быть признано лицом без гражданства, не будет таковым признано и останется вне правового поля. Таким образом, направление запроса в дипломатические представительства, консульские учреждения иностранных государств в РФ и международные организации должно быть не правом, а обязанностью.

Во-вторых, это необоснованные отказы в допуске к процедуре установления личности. Статья 10.1 не содержит оснований для отказа в доступе к процедуре установления личности, однако на практике нужно быть очень настойчивым, чтобы сотрудник территориального органа в сфере миграции начал процедуру по заявлению об установлении личности. Нужно учитывать, что процедура установления личности требует от сотрудников территориальных органов в сфере миграции более высокой квалификации, бóльших затрат времени и сил, чем многие другие исполняемые ими функции. В случае принятия законопроекта спрос на проведение процедуры по установлению личности значительно увеличится, а значит увеличится и нагрузка на сотрудников, что неизбежно приведет к произвольному поведению сотрудников.

Таким образом, необходимо обязать сотрудников территориальных органов в сфере миграции при обращении иностранного гражданина или лица без гражданства по вопросу установления личности разъяснять данному лицу порядок установления личности, включая необходимость подачи письменного заявления об установлении личности на бланке установленной формы. Кроме того, указать на невозможность отказа в устной или письменной форме в принятии заявления об установлении личности.

В-третьих, нарушение трехмесячного срока проведения процедуры установления личности, установленного пунктом 13 статьи 10.1 Закона о правовом положении иностранных граждан.

Нарушение указанного срока носит массовый характер. Были случаи, когда процедура установления личности затягивалась на годы. С одной стороны, нарушение трехмесячного срока часто бывает обусловлено объективными причинами: трудностями, которые испытывают заявители в сборе документов и поисках свидетелей, несвоевременным поступлением ответов на запросы (в особенности из-за границы).

Но чтобы дисциплинировать сотрудников территориальных органов и во избежание необоснованного затягивания процедуры установления личности, а как следствие нахождения длительное время лица без возможности урегулировать свой правовой статус, эксперт считает необходимым предусмотреть возможность официального продления срока этой процедуры.

Вышеуказанное уже анализировалось в пункте 3.2 настоящего заключения, данная норма образует следующие коррупциогенные факторы:

— широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (подпункт «а» пункта 3 Методики);

— выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (подпункт «в» пункта 3 Методики);

— отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт «ж» пункта 3 Методики);

— наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям (подпункт «а» пункта 4 Методики);

В качестве устранения коррупциогенных факторов предлагается:

— внести изменение в п. 4 статьи 10.1 Закона о правовом положении иностранных граждан и наделить обязанностью сотрудников территориальных органов исполнительной власти направлять запросы в дипломатические представительства, консульские учреждения иностранных государств в РФ и международные организации;

— необходимо обязать сотрудников территориальных органов в сфере миграции при обращении иностранного гражданина или лица без гражданства по вопросу установления личности разъяснять данному лицу порядок установления личности, включая необходимость подачи письменного заявления об установлении личности на бланке установленной формы. Кроме того, указать на невозможность отказа в устной или письменной форме в принятии заявления об установлении личности;

— предусмотреть возможность официального продления трехмесячного срока по проведению процедуры установления личности.

Дополнительное замечание.

Эксперт считает необходимым отметить, что Проект не охватывает лиц без гражданства, отбывающих наказание в местах лишения свободы. Практика показывает, что лиц такой категории довольно много, но попадают ни в поле зрения сотрудников территориальных органов в сфере миграции только при поступлении в ЦВСИГ с решением о депортации. У многих уже имеются на руках ответы из консульств государств исхода о непринадлежности к гражданству. Необходимо предусмотреть Проектом обязанность для сотрудников ФСИН в случае выявления (поступления в исправительное учреждение) лица с потенциальными признаками лица без гражданства (без документа, удостоверяющего личность, либо получении отрицательного ответа из консульства государства исхода) уведомления территориального органа в сфере миграции. А сотрудников территориальных органов в сфере миграции, в свою очередь, обязать проводить процедуру по установлению личности лица, отбывающего наказание в местах лишения свободы, с последующим документированием лица без гражданства.

01   августа  20 18 Г.   Д.А. Алленых
                    № ДА-18/5 (подпись независимого эксперта)   (инициалы, фамилия независимого эксперта

(руководителя организации для юридических лиц)

 

[1]             http://regulation.gov.ru/projects#npa=81993

[2]             Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Собрание законодательства РФ», 03.06.2002, N 22, ст. 2031, «Парламентская газета», N 104, 05.06.2002, «Российская газета», N 100, 05.06.2002.

[3] Текст постановления опубликован в «Российской газете» от 5 марта 2010 г. N 46, в Собрании законодательства Российской Федерации от 8 марта 2010 г. N 10 ст. 1084

 

[4] Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Собрание законодательства РФ», 29.07.2002, N 30, ст. 3032, «Российская газета», N 140, 31.07.2002, «Парламентская газета», N 144, 31.07.2002.

[5] Официальный текст Конституции РФ с внесенными поправками от 21.07.2014 опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 01.08.2014, в «Собрании законодательства РФ», 04.08.2014, N 31, ст. 4398.

[6] Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Российская газета», N 256, 31.12.2001,

«Парламентская газета», N 2-5, 05.01.2002, «Собрание законодательства РФ», 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.