image_print
┌─                                                                                  ─┐
Верховный Суд Российской Федерации

 

 

Государственная Дума

Российской Федерации

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по результатам независимой антикоррупционной экспертизы

Бирюковой Ирины Анатольевны ,
(указывается наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество (при наличии) физического лица)

аккредитованного распоряжением Министерства юстиции Российской Федерации

от 10.10.2013 2123-р В качестве

независимого эксперта, уполномоченного на проведение независимой

антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов

и проектов нормативных правовых актов

 

В соответствии с частью 1 статьи 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и пунктом 4 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», проведена антикоррупционная экспертиза

Законопроекта № 374020-7 «О внесении изменений в федеральные конституционные законы в связи с созданием кассационных судов общей юрисдикции и апелляционных судов общей юрисдикции»[1]  
(указываются реквизиты нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта)  
                                     (далее – «Проект»)    
                                                                          (сокращение)  

 

Проект предлагает внесение изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», Федеральный конституционный закон «О судах общей юрисдикции                                в Российской Федерации», Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации» и Федеральный конституционный закон «О Верховном Суде Российской Федерации», определяющих полномочия, порядок образования и деятельности кассационных судов общей юрисдикции и апелляционных судов общей юрисдикции.

 

Основная цель внесения данного Проекта – создание апелляционных и кассационных судов общей юрисдикции с целью сокращения судебной нагрузки.

В частности, Проект предлагает внести в Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 1, ст. 1; 2001, № 51,                 ст. 4825; 2003, № 27, ст. 2698; 2005, № 15, ст. 1274; 2009, № 45, ст. 5262; 2011, № 50, ст. 7334; 2012, № 24, ст. 3064) статьи 191 и 192 следующего содержания:

 

«Статья 191. Кассационный суд общей юрисдикции

  1. Кассационный суд общей юрисдикции в пределах своей компетенции рассматривает дела в качестве суда кассационной инстанции и по новым или вновь открывшимся обстоятельствам.
  2. Кассационный суд общей юрисдикции является вышестоящей судебной инстанцией по отношению к действующим на территории соответствующего судебного округа федеральным судам общей юрисдикции и мировым судьям, если иное не установлено федеральным конституционным законом.
  3. Полномочия, порядок образования и деятельности кассационных судов общей юрисдикции устанавливаются федеральным конституционным законом.

 

Статья 192. Апелляционный суд общей юрисдикции

  1. Апелляционный суд общей юрисдикции в пределах своей компетенции рассматривает дела в качестве суда апелляционной инстанции и по новым или вновь открывшимся обстоятельствам.
  2. Апелляционный суд общей юрисдикции является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к действующим на территории соответствующего судебного апелляционного округа верховным судам республик, краевым (областным) судам, судам городов федерального значения, суду автономной области, судам автономных округов, окружным (флотским) военным судам, если иное не установлено федеральным конституционным законом.
  3. Полномочия, порядок образования и деятельности апелляционных судов общей юрисдикции устанавливаются федеральным конституционным законом.»;

5) часть 1 статьи 20 изложить в следующей редакции:

«1. Верховный суд республики, краевой (областной) суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа в пределах своей компетенции рассматривают дела в качестве суда первой и  апелляционной инстанции, по новым или вновь открывшимся обстоятельствам и осуществляют другие полномочия, предусмотренные федеральным конституционным законом.»;

6) из части 2 статьи 22 слова «, в порядке надзора» исключить».

 

Также, Проект предлагает дополнить Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 года              № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, № 23, ст. 3240; 2012, № 24,                ст. 3064,  № 29, ст. 3978, № 49 ст. 6746; 2014, № 11,  ст. 1088, № 30 (часть I)            ст. 4204) главами 21 и 22 , регулирующими порядок образования, состав, компетенцию и порядок работы апелляционных и кассационных судов общей юрисдикции.

В частности, законодатель предлагает создать в регионах Российской Федерации пять отдельных апелляционных судов и девять отдельных кассационных судов. Кассационные суды, согласно предложению законодателя, полностью заменят президиумы судов всех уровней и будут рассматривать жалобы на вступившие в силу акты районных судов, областных судов, принятые в первой инстанции, и на решения апелляционных судов. Апелляционные суды будут рассматривать частные жалобы на вступившие в силу постановления областных судов и на определения Верховного суда.

Кроме того, Проектом предлагается «В целях приближения правосудия к месту нахождения или месту жительства лиц, участвующих в деле, находящихся или проживающих
в отдаленных местностях, федеральным законом в составе кассационного суда общей юрисдикции может быть образовано постоянное судебное присутствие, расположенное вне места постоянного пребывания суда. Постоянное судебное присутствие кассационного суда общей юрисдикции является обособленным подразделением суда и осуществляет его полномочия» (п. 3 ст. 231 Проекта).

Аналогичное постоянное судебное присутствие вне месте постоянного пребывания суда предлагается ввести и для апелляционных судов общей юрисдикции (п. 3 ст. 239 Проекта).

 

Экспертиза проводится в части проведения анализа предлагаемых Проектом норм в целом, не проводя анализ каждой нормы, на наличие коррупциогенных факторов.

  1. Ограничение права на доступ к правосудию.

Согласно п. 1 ст. 46 Конституции РФ[2], каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

Доступ к правосудию является основным принципом верховенства права. В отсутствие доступа к правосудию люди не в состоянии осуществлять свои права, вести борьбу с дискриминацией или привлечь к ответственности лиц, ответственных за принятие решений.

В Декларации Совещания на высоком уровне по вопросу о верховенстве права[3] подчеркивается право на равный доступ к системе правосудия для всех, включая представителей находящихся в уязвимом положении групп, и вновь подтверждается обязательство государств-членов принимать все необходимые меры для оказания справедливых, транспарентных, эффективных, недискриминационных и подотчетных услуг, которые способствуют доступу к системе правосудия для всех [пункты 14 и 15].

Одним из главных препятствий для обеспечения доступа к правосудию является стоимость юридических услуг и представительства.

В указанной выше Декларации Совещания на высоком уровне по вопросу о верховенстве права государства-члены взяли на себя обязательство принять все необходимые меры для оказания справедливых, транспарентных, эффективных, недискриминационных и подотчетных услуг, которые способствуют доступу к системе правосудия для всех, в том числе юридической помощи [пункты 12 и 14].

В декабре 2012 года Генеральная Ассамблея единогласно приняла Принципы и руководящие положения Организации Объединенных Наций, касающиеся доступа к юридической помощи в системах уголовного правосудия (A/RES/67/187)[4], первый международный документ о праве на юридическую помощь.

Принципы и руководящие положения Организации Объединенных Наций устанавливают минимальные стандарты для права на получение юридической помощи в системах уголовного правосудия и обеспечивают практические руководящие указания относительно того, каким образом обеспечивать доступ к эффективной юридической помощи в уголовных делах.

В данном случае речь идет об оказании эффективной юридической помощи по уголовным делам. В частности, на государства-участников, в которые входит и РФ, возложена обязанность рассмотрения предоставления юридической помощи как одного из элементов их обязанностей и ответственности. Для этого им следует рассмотреть вопрос о принятии, когда это необходимо, конкретных законодательных и нормативных актов и обеспечить создание систем комплексной юридической помощи, которые будут доступными, эффективными, устойчивыми и надежными. Государствам следует выделять необходимые кадровые и финансовые ресурсы для системы юридической помощи (п.15 Принципов).

Таким образом, даже в случае невозможности участия в рассмотрении дела в апелляционном суде общей юрисдикции или кассационном суде общей юрисдикции защитника, принимавшего участие в рассмотрении дела в первой судебной инстанции, подсудимому, обвиняемому в совершении уголовного преступления, государство обязано будет предоставить защитника для защиты прав и интересов подсудимого.

Существенно хуже обстоит ситуация с рассмотрением гражданских дел, в участии в которых не предусмотрено обязательное присутствие адвоката.

Необходимо отметить, что сторонами по делу в гражданских процессах в основном являются физические лица. Необходимость присутствовать в судебном заседании в другом регионе может существенно ограничить их доступ к правосудию, поскольку это неизбежно повлечет за собой увеличение материальных затрат. Также это приведет к увеличению судебных расходов, в том числе расходов на оплату услуг представителей, по крайней мере, на стоимость проезда до суда и обратно, а в большинстве случаев – услуги гостиницы и суточные расходы, компенсация адвокату времени вне участия в судебном заседании. Также, следует обратить внимание на то обстоятельство, что между большинством городов отсутствует прямое авиасообщение. То есть, расходы на дорогу будут увеличены многократно, что не способствует обеспечению доступа к правосудию. Не говоря уже о наиболее уязвимых группах граждан, таких, как, например, люди с ограниченными физическими возможностями, лица, отбывающие наказание и тд.

Вышеуказанное образует следующий коррупциогенный фактор:

— наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям (подпункт «а» пункта 4 проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.10 № 96[5][6]  (Далее «Методика»).

  1. II. Вопрос независимости апелляционных и кассационных судов общей юрисдикции.

Согласно Пояснительной записке[7] «в настоящее время возникла объективная необходимость создания в Российской Федерации структурно самостоятельных кассационных судов общей юрисдикции и апелляционных судов общей юрисдикции, которая обусловлена потребностью в функционировании в рамках подсистемы судов общей юрисдикции организационно обособленных судебных инстанций                          в целях максимального обеспечения их независимости и самостоятельности при рассмотрении  апелляционных и кассационных жалоб и представлений на судебные постановления, деятельность которых не будет осуществляться в том же субъекте Российской Федерации и тем более в том же суде, которым дело рассматривалось в первой инстанции».

Судебный департамент Верховного суда оценил стоимость реформы в 4,4 млрд рублей (73 млн долларов), из них 3 млрд рублей потребуется из федерального бюджета.

Эти деньги потребуются на выплату выходного пособия тем, кто откажется работать в новых судах и захочет в отставку, а также на перевод судей из одного региона в другой. «Предполагается, что 50% судей согласятся на перевод», — говорится в пояснительной записке к законопроекту.

Таким образом, предполагается, что во вновь созданных апелляционных и кассационных судах общей юрисдикции будут работать бывшие судьи и аппарат, согласившиеся работать в новых условиях.

Такая ситуация не может гарантировать независимость и самостоятельность вновь созданных судов при рассмотрении апелляционных и кассационных жалоб, поскольку рассматриваться будут и жалобы, поступившие из регионов, в которых работали судьи и аппарат.

 

III. Увеличение расходов в связи с созданием апелляционных и кассационных судов общей юрисдикции.

 

Согласно проекту реформы, создание новых судов обойдется судебному департаменту в дополнительные 4,3 млрд рублей: 3,5 млрд на кассационные и 828,9 млн рублей на апелляционные. Большая часть этих средств — единовременные затраты, на выплаты уволенным, создание судов, закупку мебели и техники.

Из федерального бюджета на апелляционные суды потребуется 555 млн рублей, на кассационные суды — 2,4 млрд рублей[8].

Эти деньги потребуются на выплату выходного пособия тем, кто откажется работать в новых судах и захочет в отставку, а также на перевод судей из одного региона в другой. «Предполагается, что 50% судей согласятся на перевод», — говорится в Пояснительной записке к законопроекту.

Постоянные расходы будут состоять из возмещения разницы в окладах судей и работников аппарата. Их планируется установить на уровне работников арбитражей.

Большинство новых судов разместятся в зданиях уже существующих. В Санкт-Петербурге и в Краснодаре будут построены новые судебные корпуса.

Создание апелляционных судов обойдется в 828 млн рублей, еще 555 млн рублей будут выделены из бюджета на выходное пособие судьям и оснащение рабочих мест. Остальные деньги — 3 млрд рублей — планируется потратить на кассационные суды. Например, 570 млн рублей нужно на системы протоколирования и конференц-связи.

В условиях существующего кризиса в Российской Федерации представляется, что такие существенные материальные затраты для реализации поставленной задачи не являются необходимыми и обоснованными.

 

  1. IV. Постоянное судебное присутствие вне места постоянного пребывания суда.

Разработчиком предлагается введение постоянного судебного присутствия апелляционного и кассационного судов общей юрисдикции вне места постоянного пребывания суда.

То есть, это обособленное подразделение суда, расположенное вне места постоянного пребывания суда, осуществляющее его полномочия.

Однако, исследуемый Проект не предполагает внесения изменений, например, в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и в Гражданско-процессуальный кодекс РФ в части введения понятия, процессуального статуса, полномочий и т.д. относительно постоянного судебного присутствия вне места постоянного пребывания суда.

В настоящее время практически отсутствует опыт функционирования постоянных судебных присутствий в составах районных судов общей юрисдикции.

В нормах уголовно-процессуального законодательства отсутствует такая правовая категория, как «постоянное судебное присутствие вне места постоянного пребывания суда».

Аналогичная ситуация и с необходимостью правового урегулирования указанной правовой категории возникает и в нормах гражданско-процессуального законодательства.

При этом, также, необходимо отметить, что процессуальные полномочия постоянного судебного присутствия вне места постоянного пребывания суда могут быть различными, в зависимости от числа судей и возможности рассмотрения ими уголовных дел в апелляционном либо кассационном порядке.

Однако, данные проблемы не решены исследуемым Проектом, а потому, в процессе применения указанного закона, в случае его принятия, возникнут серьезные препятствия в его реализации.

Вышеуказанное образует следующий коррупциогенный фактор:

— отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт «ж» пункта 3 Методики).

 

Таким образом, в исследуемом Проекте выявлены коррупциогенные факторы, поименованные по тексту заключения.

 

В целях устранения коррупциогенных факторов предлагается отклонить проект.

 

 

30   мая 20 18 г.   И.А. Бирюкова
                 № ИБ-17-3 (подпись независимого эксперта)   (инициалы, фамилия независимого эксперта

(руководителя организации для юридических лиц)

 

 

[1] http://sozd.parliament.gov.ru/bill/374020-7

[2] http://www.constitution.ru/10003000/10003000-4.htm

[3] http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/ruleoflaw2012.shtml

[4] https://www.unodc.org/documents/justice-and-prison-reform/13-86672_e_book.pdf

[5] Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: «Российская газета», N 46, 05.03.2010, «Собрание законодательства РФ», 08.03.2010, N 10, ст. 1084.

[6] Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: «Российская газета», N 46, 05.03.2010, «Собрание законодательства РФ», 08.03.2010, N 10, ст. 1084.

 

[7] http://sozd.parliament.gov.ru/bill/374020-7

[8] http://sozd.parliament.gov.ru/bill/374020-7