image_print

┌─                                                                  ─┐

Государственная Дума

Федерального Собрания

Российской Федерации

Наименование органа принявшего (разработавшего) нормативный акт

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по результатам независимой антикоррупционной экспертизы

Крупского Максима Андреевича ,
(указывается наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество (при наличии) физического лица)

аккредитованного распоряжением Министерства юстиции Российской Федерации

от 27.01.16 105-р в качестве

независимого эксперта, уполномоченного на проведение независимой

антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов

и проектов нормативных правовых актов

 

В соответствии с частью 1 статьи 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и пунктом 4 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», проведена антикоррупционная экспертиза

 

Проекта федерального закона № 485876-7 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [1]
(указываются реквизиты нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта)
(далее — «Проект» )
              (сокращение)

 

Анализируемый Проект, согласно пояснительной записке, задуман в качестве документа, призванного исключить «случаи злоупотребления иностранными гражданами и лицами без гражданства правом получения разрешения на временное проживание в Российской Федерации без учета утвержденной Правительством Российской Федерации квоты и на снижение количества факторов регистрации фиктивных браков».

Представляется, что заявленная цель законопроекта находится в явном несоответствии с предлагаемыми разработчиком средствами ее достижения. Последние необоснованно ущемляют права иностранных граждан, желающих получить разрешение на временное проживание в России без учета утвержденной Правительством Российской Федерации квоты, создают существенные препятствия для их полноценного развития и по своей сути являются необоснованным вмешательством в их частную жизнь, что, в свою очередь, дает возможность вести речь о наличии в законопроекте коррупциогенных факторов.

 

1) Проектом предлагается внести следующие изменения в Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[2]:

 

«1) в пункте 3 статьи 6:

а) подпункт 2 дополнить словами «, — в субъекте Российской Федерации, в котором расположено место жительства указанных сына или дочери»;

б) подпункт 3 дополнить словами «, — в субъекте Российской Федерации, в котором расположено место жительства указанного родителя»;

в) подпункт 4 дополнить словами «, — в субъекте Российской Федерации, в котором расположено место жительства гражданина Российской Федерации, являющегося его супругом (супругой)»;

г) пункт 62 дополнить словами «, — в субъекте Российской Федерации, в котором расположено место жительства указанного ребенка»;

д) подпункт 63 дополнить словами «, — в субъекте Российской Федерации, в котором расположено место жительства указанных сына или дочери»;

е) подпункт 65 изложить в следующей редакции:

«65) не достигшему возраста восемнадцати лет, получающему разрешение на временное проживание по заявлению родителя (усыновителя, опекуна, попечителя), состоящего в гражданстве Российской Федерации, — в субъекте Российской Федерации, в котором расположено место жительства указанного родителя (усыновителя, опекуна, попечителя);»;

ж) подпункт 67 изложить в следующей редакции:

«67) достигшему возраста восемнадцати лет, в соответствии с законодательством Российской Федерации или законодательством иностранного государства признанному недееспособным либо ограниченным в дееспособности, получающему разрешение на временное проживание по заявлению родителя (усыновителя, опекуна, попечителя), состоящего в гражданстве Российской Федерации, — в субъекте Российской Федерации, в котором расположено место жительства указанного родителя (усыновителя, опекуна, попечителя);»;

2) пункт 2 статьи 11 изложить в следующей редакции:

«2. Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание.

Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе избирать место своего проживания вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему выдано разрешение на временное проживание.

Действие абзацев первого и второго настоящего пункта не распространяется на временно проживающего в Российской Федерации иностранного гражданина, избирающего место своего проживания в пределах либо вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, в связи с получением статуса участника (члена семьи участника) Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, или в связи с переездом данного иностранного гражданина к новому месту жительства гражданина Российской Федерации, указанного в подпунктах 2-4, 62, 63, 65 и 67 пункта 3 статьи 6 настоящего Федерального закона.».

 

Анализ предложенных разработчиком изменений позволяет прийти к выводу, что главным образом указанные изменения сводятся к запрету получения иностранным гражданином разрешения на временное проживание без учета утвержденной Правительством Российской Федерации квоты в субъекте Российской Федерации, отличном от того субъекта, в котором расположено место жительства дееспособных сына или дочери, состоящих в гражданстве Российской Федерации, нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве Российской Федерации, супруга (супруги), состоящего в гражданстве Российской Федерации, ребенка, состоящего в гражданстве Российской Федерации, сына или дочери, достигших возраста восемнадцати лет, состоящих в гражданстве Российской Федерации и решением суда, вступившим в законную силу, признанных недееспособными либо ограниченными в дееспособности. Аналогичный запрет распространяется на заявителей, не достигших возраста восемнадцати лет, получающих разрешение на временное проживание по заявлению родителя (усыновителя, опекуна, попечителя) — гражданина Российской Федерации, а также заявителей, достигших возраста восемнадцати лет, в соответствии с законодательством иностранного государства признанных недееспособными либо ограниченными в дееспособности, получающим разрешение на временное проживание по заявлению родителя (усыновителя, опекуна, попечителя) — гражданина Российской Федерации.

При этом, согласно части 2 статьи 11 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан», временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации.

Кроме того, согласно части 5 статьи 13 указанного федерального закона, временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание.

Таким образом, предложенные разработчиком изменения в совокупности с действующими нормами российского законодательства в сфере правового положения иностранных граждан в еще большей степени ограничивают возможности иностранного гражданина, желающего без учета квоты, утвержденной Правительством Российской Федерации, получить разрешение на временное проживание, относительно выбора места жительства и трудовой деятельности на территории России, фактически ограничивая территорию его проживания и трудовой деятельности пределами территории субъекта России, на которой расположено место жительства указанных выше лиц — членов семьи иностранного гражданина.

Как следует из пояснительной записки к Проекту, данная инициатива направлена на исключение злоупотребления иностранными гражданами и лицами без гражданства правом получения разрешения на временное проживание в Российской Федерации без учета утвержденной Правительством Российской Федерации квоты и на снижение количества фактов регистрации фиктивных браков. Поскольку разработчик не приводит иных критериев злоупотребления правом со стороны иностранных граждан, в своем анализе нам следует исходить из конкретно описанного им примера злоупотребления правом при получении разрешения на временное проживание без учета квоты — регистрации фиктивных браков.

В отношении приведенного разработчиком довода относительно регистрации фиктивных браков иностранными гражданами необходимо, прежде всего, обратить внимание, что авторы законопроекта фактически воспринимают наличие мест проживания супругов, одним из которых является иностранный гражданин, в разных субъектах Российской Федерации в качестве доказательства фиктивности зарегистрированного брака. Такой вывод следует из системного анализа текста законопроекта и текста пояснительной записки к нему. По всей видимости, по аналогии следует признавать фиктивными также усыновление, опекунство и попечительство над иностранным гражданином, а равно установленное отцовство и материнство иностранного гражданина по отношению к гражданину Российской Федерации.

Представляется, что такой подход разработчика весьма далек от реальности и не учитывает существующих бытовых особенностей жизни российских граждан и проживающих на территории России иностранных граждан, превращая анализируемый Проект в сугубо теоретическую модель, не применимую на практике.

В подтверждение заявленного нами довода можно привести пример гражданки Российской Федерации, зарегистрированной по месту жительства в жилом помещении, принадлежащем на праве собственности ее родителям, живущим в одном из городов Сибири. В свою очередь, сама российская гражданка фактически учится или работает и живет в городе Москве, снимая жилое помещение, в котором зарегистрирована по месту пребывания. По логике разработчика, в том случае, если она выйдет замуж за иностранного гражданина в городе Москве, и последний захочет получить разрешение на временное проживание без учета квоты, ему нужно будет обращаться с заявлением о выдаче данного разрешения в Отдел МВД, расположенный по месту жительства супруги, то есть в одном и городов Сибири, после чего проживать и работать в этом городе, не имея возможности проживать совместно с супругой, которая будет продолжать учиться или работать и жить в городе Москве. Наш пример в полной мере согласуется как с предложенными разработчиком изменениями и нормами действующего Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан», так и с нормами Федерального закона «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25.06.1993 № 5242-1[3], согласно  которому местом жительства является жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда либо иное жилое помещение, в которых гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору найма специализированного жилого помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в которых он зарегистрирован по месту жительства (статья 2). Таким образом, в данном случае реализация на практике норм Проекта приведет к обратному эффекту — к созданию такой ситуации, в которой, по логике разработчика, брак между описанными нами лицами следует признавать фиктивным.

Другим примером объективной невозможности реализации на практике предложенных разработчиком изменений может служить ситуация, в которой дочь или сын иностранного гражданина вместе с матерью имеют место жительства в небольшом населенном пункте России, при этом сам иностранный гражданин имеет высшее образование и по специальности является специалистом в области IT-технологий и занимается разработкой программного обеспечения. В населенном пункте, где его супруга и дети имеют место жительства, отсутствует возможность найти работу по специальности в сфере IT-технологий, в связи с тем, что такая работа на данной территории не востребована. Следуя логике разработчика и букве предложенных им изменений, иностранный гражданин, желающий получить разрешение на временное проживание без учета квоты, должен отказаться от своей трудовой деятельности по специальности и фактически пожертвовать своей возможностью осуществлять трудовую деятельность по специальности в другом субъекте России, обеспечивая тем самым достойный уровень жизни своей семье. При этом представляется, что в случае получения иностранным гражданином разрешения на временное проживание по действующим в настоящее время правилам, например, в городе Екатеринбурге, его брак нельзя было бы признать фиктивным, поскольку, получая достойную заработную плату за работу по специальности, он смог бы обеспечить возможность переезда в Екатеринбург своей супруге и детям и совместного проживания в съемном жилье с регистрацией по месту пребывания.

На наш взгляд, подобных примеров несостоятельности предложенных разработчиком изменений можно привести довольно большое количество. Однако, мы полагаем, что описанных выше ситуаций достаточно для понимания сути нашей позиции, которая заключается в том, что сам факт получения иностранным гражданином разрешения на временное проживание без учета квоты в субъекте Российской Федерации, отличном от субъекта Российской Федерации, в котором находится место проживания членов его семьи, не может служить доказательством фиктивности зарегистрированного брака, а равно иных семейных отношений между указанными выше лицами. В противном случае, руководствуясь логикой разработчика, следовало бы признать фиктивными и браки между гражданами Российской Федерации, проживающими по тем или иным причинам в разных субъектах страны, что, очевидно, является недопустимым и необоснованным.

Следует также обратить внимание, что даже, если согласиться с предложенными разработчиком изменениями, представляется, что они не смогут привести к достижению заявленной в Проекте цели. В самом деле, в том случае, если иностранный гражданин захочет заключить фиктивный брак с гражданкой Российской Федерации или оформить иные фиктивные семейные отношения с гражданами Российской Федерации в целях получения разрешения на временное проживание без учета квоты, он сможет это сделать, выбрав подходящий для проживания субъект Российской Федерации и найдя тех лиц, которые согласятся вступить с ним в фиктивные отношения такого рода. На наш взгляд, в том случае, если разработчик всерьез считает необходимым снизить количество фактов регистрации фиктивных браков, ему надлежит создать качественно новую процедуру верификации брачных отношений и в каждом случае в судебном порядке доказывать факт фиктивной регистрации брака и оформления иных отношений до принятия решения об оформлении разрешения на временное проживание. Только в этом случае можно будет вести речь о наличии официальных доказательств фиктивности брачных и иных отношений и злоупотребления правом со стороны иностранного гражданина. Предложенные Проектом ограничения в этой связи являются недопустимыми, поскольку по своей сути исходят из презумпции злоупотребления иностранным гражданином своим правом получения разрешения на временное проживание без учета квоты и фиктивности оформленных между ним и гражданином Российской Федерации отношений.

Отдельно необходимо обратить внимание, что разработчик не дает никакого ответа на вопрос относительно судьбы тех иностранных граждан, которые будут жить с оформленным по действующим правилам разрешением на временное проживание, полученным без учета квоты, на момент вступления в силу Проекта. В тексте законопроекта отсутствуют какие-либо указания на процедуру признания действительным такого разрешения на временное проживание или же его аннулирования и необходимость оформления разрешения на временное проживание по новым правилам. Данное обстоятельство на практике приведет к возникновению нормативных коллизий между нормами действующего законодательства, признающими легитимным получение разрешения на временное проживание в субъекте Российской Федерации, отличном от того субъекта Российской Федерации, в котором находится место жительства члена семьи иностранного гражданина, и нормами Проекта, которые фактически позволяют правоприменителю признавать проживание по ранее выданному разрешению на временное проживание нарушением установленного порядка.

 

Принимая во внимание вышеизложенное, необходимо прийти к выводу, что анализируемый Проект содержит следующие коррупциогенные факторы:

 

  • широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «А» пункта 3 Методики) (утв. постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96)[4] (далее — «Методика»);

 

  • отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт «Ж» пункта 3 Методики);

 

  • нормативные коллизии — противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае (подпункт «И» пункта 3 Методики);

 

  • наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям (подпункт «А» пункта 4 Методики).

 

 

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается полностью исключить из текста Проекта пункт 1).

 

19   Июля 20 18 г.     М.А. Крупский
                 № МК-19-07-18 (подпись независимого эксперта)   (инициалы, фамилия независимого эксперта

(руководителя организации для юридических лиц)

 

[1]             http://sozd.parliament.gov.ru/bill/485876-7

[2]             Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Собрание законодательства РФ», 29.07.2002, N 30, ст. 3032, «Российская газета», N 140, 31.07.2002, «Парламентская газета», N 144, 31.07.2002

[3]             Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Российская газета», N 152, 10.08.1993, «Ведомости СНД и ВС РФ», 12.08.1993, N 32, ст. 1227.

[4]          Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Российская газета», N 46, 05.03.2010, «Собрание законодательства РФ», 08.03.2010, N 10, ст. 1084.