image_print

 

Министерство внутренних дел Российской Федерации
Наименование органа принявшего (разработавшего) нормативный акт

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

по результатам независимой антикоррупционной экспертизы

Серова Юрия Дмитриевича

 

(указывается наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество (при наличии) физического лица)

аккредитованного распоряжением Министерства юстиции

Российской Федерации

   от 22.08.2017          № 1093-р      в качестве

независимого эксперта, уполномоченного на проведение независимой

антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов

и проектов нормативных правовых актов

В соответствии с частью 1 статьи 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и пунктом 4 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», проведена антикоррупционная экспертиза

Проекта Постановления Правительства Российской Федерации Об утверждении Перечня причин, влекущих за собой невозможность отказа лица от имеющегося у него гражданства иностранного государства, и Порядка оформления письменного отказа граждан Российской Федерации от имеющегося у них одновременно гражданства иностранного государства, которое не прекращено по не зависящим от них причинам, и передачи имеющихся у них основных документов иностранного государства, удостоверяющих их личность, в федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел. (ID проекта 01/01/02-18/00078302)
(указываются реквизиты нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта)
(далее —«Проект»)
(сокращение)

 

Автор проекта в пояснительной записке указывает следующие цели создания проекта:

  1. Определение перечня причин, влекущих за собой невозможность отказа гражданина Российской Федерации от имеющегося у него гражданства иностранного государства.
  2. Утверждение порядка оформления письменного отказа граждан Российской Федерации от имеющегося у них одновременно гражданства иностранного государства, которое не прекращено по не зависящим от них причинам, и передачи имеющихся у них основных документов иностранного государства, удостоверяющих их личность, в федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Таким образом, согласно пояснительной записке, действие проекта по кругу лиц направлено исключительно на граждан Российской Федерации.

Эксперт отмечает, что в этой части содержание пояснительной записки к проекту противоречит самому проекту, так как проект выделяет 2 группы лиц:

  1. В части «Перечня причин, влекущих за собой невозможность отказа лица от имеющегося у него гражданства иностранного государства» действие проекта направлено на «лиц», к коим можно отнести как граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства, так и иностранных граждан.
  2. В части «Порядка оформления письменного отказа граждан РФ от имеющегося у них гражданства иностранного государства, которое не прекращено по независящим от них причинам, а также порядок передачи имеющихся у них основных документов иностранного государства, удостоверяющих их личность, в федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел.» действие проекта направлено только на граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства.

Очевидно, что 2 части проекта охватывают разные круги лиц — заявителей.

Предлагается привести пояснительную записку в соответствие к самому проекту, верно и полно обозначив в ней круг лиц, на которые распространяется действие проекта, добавить туда категорию лиц – иностранные граждане.

Также проект выглядит технически перегруженным, имеет осложненное восприятие, в том числе из-за слишком длинного названия, которое неоднократно цитируется как в проекте, так и в пояснительной записке к нему.

В этой связи эксперт полагает целесообразным рассмотреть вопрос о том, чтобы разделить часть 1 (Перечень причин) и часть 2 (Порядок оформления письменного отказа) на 2 отдельных документа.

В ходе изучения проекта экспертом были выявлены следующие проблемы, содержащие в себе коррупциогенные факторы:

  1. Пункт 3 Перечня причин, влекущих за собой невозможность отказа лица от имеющегося у него гражданства иностранного государства.

 

«Решение полномочного органа иностранного государства об отказе заявителю в выходе из гражданства в случае, если заявитель в установленном порядке обратился в полномочный орган иностранного государства с заявлением о выходе из гражданства, за исключением случаев, если заявитель имеет не выполненное перед иностранным государством обязательство, установленное законодательством данного государства, либо преследуется компетентными органами иностранного государства за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с федеральным законом (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу), или в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.»

 

Автор проекта предлагает исключить из перечня причин, влекущих за собой невозможность отказа лица от имеющегося у него гражданства иностранного государства Решения органа иностранного государства, принятые в случае если заявитель:

-имеет не выполненное перед иностранным государством обязательство, установленное законодательством данного государства.

-преследуется компетентными органами иностранного государства за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с федеральным законом (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу.

-в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.

 

Каждое из вышеперечисленных обстоятельств само по себе не может быть причиной для отказа в выходе из гражданства если это прямо не предусмотрено в качестве такового национальным законодательства государства, из гражданства которого желает выйти Заявитель.

 

Вероятно, автор законопроекта в данном вопросе проводил частичную аналогию со статьей 20 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» от 31.05.2002 N 62-ФЗ.[1]

Данный подход видится ошибочным, так как с учетом имеющегося разнообразия государств и существующих в них правопорядков, в каждом из них могут иметься свои собственные основания для недопущения выхода из гражданства.

При этом, в каждом случае такое основание должно быть определенно регламентировано национальным законом.

 

Следует отдельно выделить категорию заявителей, относящихся к категории беженцев и лиц, ищущих убежище.

Российская Федерация является участницей Конвенции о статусе беженцев (Женева, 28.07.1951 г. )[2]

Согласно ст. 34 Конвенции Договаривающиеся государства будут по возможности облегчать ассимиляцию и натурализацию беженцев. В частности, они будут делать все от них зависящее для ускорения делопроизводства по натурализации и возможного уменьшения связанных с ним сборов и расходов.

При этом нужно учитывать, что государства исхода беженцев и лиц, ищущих убежище, зачастую имеют интерес в том, чтобы любыми способами не допустить их выход из своего гражданства, вернуть на свою территорию.

В данных обстоятельствах властями иностранного государства, гражданином которого является заявитель, могут создаваться вымышленные обязательства заявителя перед ним, организовываться незаконное уголовное преследование, в том числе вынесение неправосудных обвинительных приговоров.

Российская Федерация не может ставить возможность заявителей иностранных граждан урегулировать свой миграционный статус, в том числе в контексте п. 1.1 статьи 14 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в зависимость решений иностранного государства, тем более не всегда основанных на законе.

Предложенный автором проекта подход в этой части делает весь порядок оформления письменного отказа граждан Российской Федерации от имеющегося у них одновременно гражданства иностранного государства, которое не прекращено по не зависящим от них причинам неработоспособным, так как презюмирует правильность действий властей иностранного государства (в том числе в части применения ими национального законодательства и установления фактов). Ввиду этого данный пункт подлежит исключению из текста проекта.

 

Выявлены следующие коррупциогенные факторы:

 

Коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:

-наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям; (Подпункт «а» пункта 4 Методики)

-злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) — отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций. (Подпункт «б» пункта 4 Методики)

 

Предлагается:

 

Исключить пункт 3 из Перечня причин, влекущих за собой невозможность отказа лица от имеющегося у него гражданства иностранного государства.

 

  1. Абзац 2 Пункта № 2 Порядка оформления письменного отказа граждан Российской Федерации от имеющегося у них одновременно гражданства иностранного государства, которое не прекращено по не зависящим от них причинам, и передачи имеющихся у них основных документов иностранного государства, удостоверяющих их личность, в федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел.

 

«…документ полномочного органа иностранного государства, подтверждающий обращение данного гражданина с заявлением об отказе от имеющегося у него гражданства иностранного государства и невозможность отказа от гражданства иностранного государства с указанием причин, предусмотренных Перечнем причин, влекущих за собой невозможность отказа лица от имеющегося у него гражданства иностранного государства, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении Перечня причин, влекущих за собой невозможность отказа лица от имеющегося у него гражданства иностранного государства и Порядка оформления письменного отказа граждан Российской Федерации от имеющегося у них одновременно гражданства иностранного государства, которое не прекращено по не зависящим от них причинам, и передачи находящихся у них основных документов иностранного государства, удостоверяющих их личность, в федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел»…»

 

Следует предоставить заявителю право обращаться по данному вопросу в дипломатическое представительство (в том числе посольство, консульство) иностранного государства на территории Российской Федерации.

Многие заявители проживают в Российской Федерации в течение длительного времени (некоторые – десятки лет), значительная часть из них не имеют ни жилья, ни социальных связей в государстве, из гражданства которого они выходят, что в значительной степени осложняет для них поездку в данное государство. Данная категория лиц должна иметь возможность обращаться в представительство данного государства в России.

 

Кроме того, в данной редакции Проект вышеуказанным положением вступает в противоречие с самим с собой, а именно, с Перечнем причин, влекущих за собой невозможность отказа лица от имеющегося у него гражданства иностранного государства, который в качестве одной из причин указывает отсутствие ответа полномочного органа иностранного государства.

В отсутствие ответа полномочного органа заявителю нечего будет представить властям Российской Федерации.

 

Выявлены следующие коррупциогенные факторы:

 

Коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям:

наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям. (Подпункт «а» пункта 4 Методики).

юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера. (Подпункт «в» пункта 4 Методики)

 

Предлагается изложить Абзац 2 Пункта № 2 Порядка оформления письменного отказа граждан Российской Федерации от имеющегося у них одновременно гражданства иностранного государства, которое не прекращено по не зависящим от них причинам, и передачи имеющихся у них основных документов иностранного государства, удостоверяющих их личность, в федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел в следующей редакции:

 

«…документ полномочного органа иностранного государства, подтверждающий обращение данного гражданина с заявлением об отказе от имеющегося у него гражданства иностранного государства и невозможность отказа от гражданства иностранного государства с указанием причин, предусмотренных Перечнем причин, влекущих за собой невозможность отказа лица от имеющегося у него гражданства иностранного государства, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении Перечня причин, влекущих за собой невозможность отказа лица от имеющегося у него гражданства иностранного государства и Порядка оформления письменного отказа граждан Российской Федерации от имеющегося у них одновременно гражданства иностранного государства, которое не прекращено по не зависящим от них причинам, и передачи находящихся у них основных документов иностранного государства, удостоверяющих их личность, в федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел либо документ, подтверждающий обращение данного гражданина с заявлением об отказе от имеющегося у него гражданства иностранного государства.

В качестве полномочного органа иностранного государства в любом случае признается дипломатическое представительство иностранного государства (в том числе посольство, консульство).»

 

26 марта 2018 Г. Ю.Д. Серов
                    № ЮС-18/2 (подпись независимого эксперта) (инициалы, фамилия независимого эксперт)

 

[1] Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Собрание законодательства РФ», 03.06.2002, N 22, ст. 2031, «Парламентская газета», N 104, 05.06.2002, «Российская газета», N 100, 05.06.2002.

[2] Текст Конвенции опубликован в журнале «Гражданин и право», 2002 г., № 6, в Бюллетене международных договоров от 01.11.1993 г. № 9, в сборнике «Действующее международное право», т. 1