image_print

┌─                                                                  ─┐

Государственная Дума

Федерального Собрания

Российской Федерации
Наименование органа принявшего (разработавшего) нормативный акт

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по результатам независимой антикоррупционной экспертизы

Крупского Максима Андреевича

,
(указывается наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество (при наличии) физического лица)

аккредитованного распоряжением Министерства юстиции Российской Федерации

от 27.01.16 105-р в качестве

независимого эксперта, уполномоченного на проведение независимой

антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов

и проектов нормативных правовых актов

 

В соответствии с частью 1 статьи 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и пунктом 4 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», проведена антикоррупционная экспертиза

 

Проекта №87293-7[1] Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»[2]

(указываются реквизиты нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта)
(далее —

«Проект»

)
(сокращение)

 

 

В качестве разработчика Проекта выступил депутат Государственной Думы В.В. Милонов. Проектом предлагается ввести административную ответственность за оскорбление, содержащееся в публичных выступлениях, публично демонстрирующемся произведении или средствах массовой информации, направленное на ущемление человеческого достоинства, принижение значимости событий, имеющих особое историческое значение для становления и развития российской государственности, памятных дат, достижений науки и техники в Российской Федерации, а также за оскорбление лиц, имеющих особые заслуги перед Российской Федерацией.

Кроме того, Проектом предусматривается административная ответственность за оскорбление памяти жертв политических репрессий, террористических актов, а также жертв катастроф, стихийных бедствий, вооруженных и межнациональных конфликтов, содержащееся в публичных выступлениях, средствах массовой информации, если указанное деяние не содержит признаков уголовно наказуемого деяния.

Анализ предлагаемых разработчиком изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ[3] (далее — КоАП РФ), а равно содержания пояснительной записки к Проекту позволяют придти к выводу о наличии в указанном законопроекте целого ряда коррупциогенных факторов, характеризующихся главным образом большим количеством оценочных понятий, что, в свою очередь, приведет на практике к расширительному их толкованию и необоснованному использованию правоприменителем заложенных в Проекте механизмов привлечения граждан к административной ответственности.

1) Пункт 3 Проекта предлагает дополнить статью 5.61 КоАП РФ «Оскорбление» частью 4.

Согласно тексту законопроекта, часть 4 статьи 5.61 должна быть изложена в следующей редакции:

«Оскорбление, содержащееся в публичных выступлениях, публично демонстрирующемся произведении или средствах массовой информации, направленное на ущемление человеческого достоинства, принижение значимости событий, имеющих особое историческое значение для становления и развития российской государственности, памятных дат, достижений науки и техники в Российской Федерации, а также оскорбление лиц, имеющих особые заслуги перед Российской Федерацией, — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; либо обязательные работы на срок до ста часов на должностных лиц — от пятидесяти до ста тысяч рублей, на юридических лиц — от ста тысяч до пятисот тысяч рублей».

1.1) Содержание предлагаемой разработчиком нормы, в которой описан особо квалифицированный состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 5.61 КоАП РФ — оскорбление, входит в прямое противоречие с диспозицией нормы, содержащей признаки простого состава указанного правонарушения (ч. 1 ст. 5.61). Действительно, согласно диспозиции указанной нормы, оскорбление — это унижение чести и достоинства другого лица, выраженное в неприличной форме. В свою очередь разработчик предлагает установить административную ответственность за оскорбление, направленное, в том числе, на принижение значимости событий,  имеющих особое историческое значение для становления и развития российской государственности, памятных дат, достижений науки и техники в Российской Федерации, то есть за действия, явно выходящие за рамки понятия «оскорбление», значение которого раскрыто в ч. 1 ст. 5.61 КоАП РФ.

Отсутствие какой-либо смысловой и содержательно-правовой связи между признаками особо квалифицированного состава правонарушения, предлагаемого разработчиком, и простого состава правонарушения, описанного в ч. 1 ст. 5.61 КоАП РФ, подтверждаются и текстом пояснительной записки к Проекту. Так, депутат В.В. Милонов в качестве обоснования законопроекта указывает:

«В последнее время участились громкие публичные дискуссии, касающиеся духовного наследия, истории, престижа Российской Федерации. Многие явления, некогда казавшиеся незыблемыми, в настоящее время подвергаются скепсису и пересмотру. <…>

Нередко, в СМИ, в социальных сетях громкие и необоснованные публичные высказывания наносят ущерб авторитету нашей страны или свидетельствуют о намеренной антироссийской деятельности. Данные действия могут восприниматься негативно подавляющим большинством общества и не являться ни административным правонарушением, ни уголовным преступлением.

При этом данные негативные действия могут вызывать вполне однозначные последствия: раздувание русофобских мифов может спровоцировать недоверие и агрессивность по отношению к россиянам за границей, создать барьеры на пути развития бизнеса и прочее. Кроме того, учитывая мощное информационное давление со стороны некоторых недружелюбных государств, особенно важно не допускать данные действия внутри нашей страны».

Анализ указанных обоснований разработчика, изложенных в пояснительной записке, свидетельствует о том, что депутат В.В. Милонов по сути предлагает установить административную ответственность за антироссийскую пропаганду. Такой вывод находит свое подтверждение в той части пояснительной записки, где речь идет об оскорблении, как о «громких и необоснованных публичных высказываниях и публичных дискуссиях, касающихся духовного наследия, истории, престижа России, наносящих ущерб ее авторитету и свидетельствующих о намеренной антироссийской деятельности», а также в той ее части, где говорится, что «искажение исторической правды или поругание исторического или культурного наследия негативно сказывается на формировании молодого поколения, которое с легкостью поддается на пропаганду и манипулирование».

Очевидно, что наполнение понятия «оскорбление» таким правовым содержанием не позволяет говорить о внутренней согласованности норм, описанных в части 4 и части 1 статьи 5.61 КоАП РФ, поскольку предложенное разработчиком описание объективной стороны указанного правонарушения, предусматривающего ответственность за «нанесение ущерба авторитету Российской Федерации» и «антироссийскую деятельность», лишено какой-либо связи с понятием «унижение чести и достоинства другого лица, выраженное в неприличной форме» — содержанием объективной стороны простого состава правонарушения «оскорбление».

Дополнительно необходимо отметить, что правовая природа состава административного правонарушения «оскорбление», равно как и характер действий, входящих в его объективную сторону, предполагает обязательное наличие потерпевшего — физического лица. В самом деле, указанные действия имеют своей прямой целью негативное воздействие на эмоции и чувства другого лица, именно поэтому оскорбление может быть исключительно унижением чести и достоинства физического лица. Предположение о том, что оскорбление может быть направлено на некий абстрактный объект, не имеющий эмоций и чувств и не обладающий честью и достоинством, является несостоятельным. По этой причине действия, описанные в части 4 статьи 5.61 КоАП РФ, предлагаемой разработчиком — принижение значимости событий,  имеющих особое историческое значение для становления и развития российской государственности, памятных дат, достижений науки и техники в Российской Федерации не могут являться оскорблением, исходя из буквального содержания понятия «оскорбление».

Если же предположить, что описанная в Проекте часть 4 статьи 5.61 КоАП РФ является не особо квалифицированным составом по отношению к части 1 той же статьи, а самостоятельным составом административного правонарушения, то в таком случае Проект должен содержать и самостоятельное определение понятия «оскорбление» для целей заявленной разработчиком нормы. Вместе с тем, анализируемый законопроект не содержит какого-либо иного определения понятия «оскорбление» применительно к описанным в нем составам правонарушений, что, в свою очередь, свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора «юридико-лингвистическая неопределенность».

Внутренняя несогласованность норм статьи 5.61 КоАП РФ, возникающая в случае принятия законопроекта, а равно юридико-лингвистическая неопределенность понятия «оскорбление» в предлагаемой разработчиком части 4 указанной статьи, приведет на практике к неопределенности условий или оснований принятия решения уполномоченными органами относительно квалификации того или иного деяния в качестве административного правонарушения, описанного в статье 5.61 КоАП РФ, а равно оставит для правоприменителя широкие возможности для произвольного усмотрения в действиях граждан состава указанного правонарушения.

 Принимая во внимание изложенные выше доводы, необходимо придти к выводу о наличии в предложенной разработчиком норме следующих коррупциогенных факторов:

-                   широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «А» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 г. № 96 (далее — Методика));

-                   определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций; (подпункт «Б» пункта 3 Методики);

-                   выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «В» пункта 3 Методики);

-                   нормативные коллизии – противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае (подпункт «И» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 г. № 96 (далее — Методика));

-                   юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «В» пункта 4 Методики).

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается отклонить инициативу разработчика по включению в статью 5.61 КоАП РФ части 4 в силу невозможности исправления имеющихся в указанной норме дефектов.

1.2) Содержание части 4 статьи 5.61 КоАП РФ свидетельствует о наличии в указанной норме большого количества оценочных понятий:

-                   ущемление человеческого достоинства;

-                   принижение значимости событий, имеющих особое историческое значение для становления и развития российской государственности;

-                   принижение памятных дат;

-                   принижение достижений науки и техники в Российской Федерации;

-                   лица, имеющие особые заслуги перед Российской Федерацией.

Так, в действующей редакции статьи 5.61 КоАП РФ содержится понятие «унижение достоинства другого лица». В свою очередь, разработчик предлагает дополнить указанную статью понятием «ущемление человеческого достоинства». Необходимо обратить внимание, что, несмотря на вероятную смысловую близость двух указанных понятий, с формально-правовой точки зрения одновременное наличие каждого из них в рамках одной статьи приведет на практике к различному их толкованию правоприменителем, ибо будет восприниматься им в качестве свидетельства их различного правового содержания. Разработчик законопроекта также не предлагает никакого самостоятельного определения понятия «ущемление человеческого достоинства».

Словосочетание «принижение значимости событий, имеющих особое историческое значение для становления и развития российской государственности» также лишено в рамках анализируемого Проекта четкого правового содержания, что на практике приведет к произвольному его толкованию. В самом деле, разработчик не предлагает никакого конкретного определения каждого из перечисленных понятий («особое историческое значение»; «становление и развитие российской государственности»; «российская государственность»), а равно не указывает на конкретные критерии отнесения тех или иных событий к категории «имеющих особое историческое значение для становления и развития российской государственности». Термин «принижение» в Проекте также не раскрыт.

Словосочетание «памятные даты» в законопроекте лишено какого-либо правового содержания, что на практике приведет к его произвольному толкованию правоприменителем.

Аналогичным образом лишено четкого правового содержания словосочетание «достижения науки и техники в Российской Федерации».

Понятие «лица, имеющие особые заслуги перед Российской Федерацией» в анализируемом Проекте также не наделено каким-либо четким правовым значением. При этом законопроект не содержит никаких ссылок на иные правовые акты, в которых имелся бы перечень лиц, относящихся к категории имеющих особые заслуги перед Российской Федерацией, а равно каких-либо указаний на создание в будущем порядка четкого определения указанной категории, в связи с чем на практике список таких лиц будет являться открытым. Данное обстоятельство, в свою очередь, неизбежно приведет к произвольному толкованию правоприменителем указанного понятия и позволит включать в него тех или иных лиц исключительно на основании субъективного его мнения. При этом законопроект не дает ответа на вопрос, на каком основании честь и достоинство одних граждан ценится разработчиком выше и защищается сильнее чести и достоинства других граждан.

Дополнительно следует обратить внимание и на такое понятие, как «публично-демонстрирующееся произведение», лишенное какого-либо четкого правового содержания в тексте законопроекта. На практике это неизбежно приведет к тому, что под него будут подпадать любые публично-демонстрирующиеся материалы, включая изображения, распространяемые посредством Сети Интернет, преимущественно, в социальных сетях (картинки, каррикатуры, коллажи и др.). Под угрозой привлечения к административной ответственности благодаря этому окажутся миллионы авторов указанных материалов. Такая ситуация в совокупности с юридико-лингвистической неопределенностью понятия «оскорбление» нарушит баланс частных и публичных интересов и существенно ограничит возможность реализации гражданами права на свободу слова и свободу творчества.

Представляется очевидным, что наличие такого количества оценочных понятий в тексте предлагаемой разработчиком норме неизбежно приведет на практике к их расширительному толкованию, результатом чего станет необоснованное привлечение граждан к административной ответственности.

Принимая во внимание изложенные выше доводы, необходимо придти к выводу о наличии в предложенной разработчиком норме следующих коррупциогенных факторов:

-                   широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «А» пункта 3 Методики);

-                   определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций; (подпункт «Б» пункта 3 Методики);

-                   выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «В» пункта 3 Методики);

-                   нормативные коллизии – противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае (подпункт «И» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 г. № 96 (далее — Методика));

-                   юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «В» пункта 4 Методики).

 

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается отклонить инициативу разработчика по включению в статью 5.61 КоАП РФ части 4 в силу невозможности исправления имеющихся в указанной норме дефектов.

2)  Пункт 3 Проекта предлагает дополнить статью 5.61 КоАП РФ «Оскорбление» частью 5.

Согласно тексту законопроекта, часть 5 статьи 5.61 должна быть изложена в следующей редакции:

 

«Оскорбление памяти жертв политических репрессий, террористических актов, а также жертв катастроф, стихийных бедствий, вооруженных и межнациональных конфликтов, содержащееся в публичных выступлениях, средствах массовой информации, если указанное деяние не содержит признаков уголовно наказуемого деяния — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей либо обязательные работы на срок до ста двадцати часов; на должностных лиц — от ста тысяч до двухсот тысяч рублей, на юридических лиц — от ста тысяч до одного миллиона рублей».

Принимая во внимание доводы, изложенные в пункте 1. 1) настоящего заключения, относительно правового содержания понятия «оскорбление», описанного в ч. 1 ст. 5.61 КоАП РФ, необходимо придти к выводу, что термин «оскорбление памяти», используемый в предлагаемой разработчиком норме — особо особо квалифицированном составе административного правонарушения «оскорбление» — не согласуется с правовым значением указанного понятия простого состава данного правонарушения (ч. 1 ст. 5.61 КоАП РФ).

В свою очередь, Проект не содержит какого-либо самостоятельного правового определения понятия «оскорбление» для целей заявленной разработчиком нормы.

 

Принимая во внимание изложенные выше доводы, необходимо придти к выводу о наличии в предложенной разработчиком норме следующих коррупциогенных факторов:

-                   широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «А» пункта 3 Методики);

-                   определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций; (подпункт «Б» пункта 3 Методики);

-                   выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «В» пункта 3 Методики);

-                   нормативные коллизии – противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае (подпункт «И» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 г. № 96 (далее — Методика));

-                   юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «В» пункта 4 Методики).

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается отклонить инициативу разработчика по включению в статью 5.61 КоАП РФ части 5 в силу невозможности исправления имеющихся в указанной норме дефектов.

 

Общий анализ данной инициативы позволяет придти к выводу о том, что по своему характеру предлагаемый разработчиком Проект весьма близок аналогичным по содержанию нормам уголовного законодательства советских времен, в частности, таким статьям Уголовного кодекса РСФСР 1960 года[4], как «Антисоветская агитация и пропаганда» (ст. 70) и «Распространение заведомо ложных измышлений, порочащих советский государственный и общественный строй» (ст. 190-1). Действительно, указанные составы преступлений содержали такие оценочные понятия, как «агитация и пропаганда в целях ослабления Советской власти», «распространение клеветнических измышлений, порочащих советский государственный и общественный строй».

Как известно, применение указанных статей на практике привело к необоснованному преследованию в Советском Союзе инакомыслящих. Наиболее яркими примерами подобной правоприменительной практики являлся судебный процесс над писателями Андреем Синявским и Юлием Даниэлем, осужденными в 1966 году за антисоветскую агитацию и пропаганду за их литературные произведения и приговоренными к 7 годам лишения свободы в исправительно-трудовой колонии строгого режима и 5 годам лагерей соответственно, а также судебный процесс по так называемой «демонстрации семерых» — мирному протесту нескольких советских граждан против введения в Чехословакию войск СССР и других стран Варшавского договора в августе 1968 года, результатом которого стало привлечение их к уголовной ответственности по статье «Распространение заведомо ложных измышлений, порочащих советский государственный и общественный строй».

Принимая во внимание уже имевшийся у нашей страны в недавнем прошлом печальный опыт правоприменения описанных норм закона, необходимо стремиться к исключению возможности совершения подобных ошибок в настоящем. С этой точки зрения предлагаемый разработчиком Проект напротив таит в себе серьезную опасность возврата к указанным выше примерам правоприменительной практики, а содержащееся в пояснительной записке к нему заверение в том, что действие законопроекта не будет распространяться на случаи «поисков исторической истины или адекватной оценки того или иного явления (события)» представляется довольно слабой гарантией защиты от произвола правоприменителя, поскольку именно за ним будет последнее слово в вопросе о том, что является «исторической истиной» и «адекватной оценкой» тех или иных явлений.

 

 

 

6   Февраля 20 17 г.     М.А. Крупский
                        № МК-16-3 (подпись независимого эксперта)   (инициалы, фамилия независимого эксперта

(руководителя организации для юридических лиц)

 

 

 

[1]    http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=87293-7

[2]    http://asozd2.duma.gov.ru/addwork/scans.nsf/ID/6C5BAA9F08F8F110432580B4003D7AD6/$File/87293-7_26012017_87293-7.PDF?OpenElement

[3]                   Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Российская газета», N 256, 31.12.2001, «Парламентская газета», N 2-5, 05.01.2002, «Собрание законодательства РФ», 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.

[4]    УК РСФСР (утв. ВС РСФСР 27.10.1960 г.) (в ред. от 03.12.1982 г.). Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Свод законов РСФСР», т. 8, с. 497, «Ведомости ВС РСФСР», 1960, N 40, ст. 591.